1.1 연구의 목표와 목적

지역과 지방 정부는 그 지역에서 가지고 있는 공항을 가능한 한 효율적이고, 경쟁력이 있으며, 자금 측면에서 자립성을 확보할 수 있는 방법을 꾸준이 찾아 왔음. 또한  그들의 공항 자산으로부터 발생한 최대한의 이익을 지역사회에 다시 환원하는 것에 대한 방법 역시 꾸준이 찾고 있음. 지역사회는 이러한 목표들을 추구하기 위하여 공항에 있어서 민간이 참여할 수 있도록 지속적으로 촉진해 왔음. 공항의 계획에 대한 장기 (long-term) 결정에 영향을 미치는 요소는 지역사회와, 공항의 이사회, 공항의 근무자들, 비행사들, 투자자들 그리고 그 외에 공항관련에 참여할 수 있거나 공항내 민간이 참여할 수 있는 분야의 확대를 원하는 이해관계자들의 의견임.

이 연구의 목적은 공항민영화에 대해 실행가능한 다양한 접근방법에 따른 잠재적인 이익와 불이익에 대한 이해와 분석을 돕고자 미국 공항의 소유자들, 정책 입안자, 그리고 공항에 관련된 이해당사자들을 대상으로 한 공항의 민영화에 대한 안내서를 작성하는데 있음. 이 안내서는 미국 공항의 운행, 관리, 그리고 자본과 관련하여 민간의 참여에 대한 다양한 선택에 대하여 이해하기 쉽고 간략하게 요약을 하였음. 또한 이 안내서는 이러한 옵션들이 잠재적인 민영화 참여자들에 대한 결정을 하는데 있어 그 선택의 평가를 하는데 필요한 도구를 제공하는데 그 목적이 있음.

어떤 항공사 후원자가 가지고 있는 목표, 목적, 기회, 주요전략, 그리고 도전과 같은 요소들은 다른 항공사의 후원자와는 다를 수 있기 때문임. 각각에 따라 다른 경우를 고려하여 그들의 가치를 평가하여야 함. 더욱이, 민영화를 하는 결정은 정책입안자 또는 공항 소유자들에게 있어서 더 광범위한 전후사정에 의해서 이루어 지는 것임.

민영화는 전부를 민영화하던가 아예 민영화를 하지 않는다던가 라는 식 (all-or-nothing) 의 문제 해결 방법이 아님. 공항의 소유주는 공항의 관리와 운영의 부분 중에서 민간화할 부분을 선택할 수 있음. 이 안내서는 실현가능한 선택들을 구분하고, 그 윤곽을 제시하였음. 그리고 사례연구를 통하여 성공적인 민영화와 실패한 민영화의 예들을 조사하였음. 이 안내서의 의사결정 매트릭스 (decision matrix) 는 지역사회와 공항의 소유자들이 민영화를 해야 할 부분에 대해서 주어진 각자의 상황에 따라 지원을 하여 민영화에 참여하는 적절한 방법들에 대하여 정보를 주고 그 방법들을 평가하는데 도움을 줄 것임.

1.2 민영화의 동기와 추진요인

공항의 민영화가 가지고 있는 잠재적인 이익은 다음과 같음.

1)  공항의 발전을 위한 민간 자금의 유입이 가능해짐

2)  공항의 자산에 대해 선불로 지불되었거나 현재 진행중인 지불금의 회수 (자산의 현금화)

3)  공항의 서비스와 항공사들의 경쟁을 촉진시키기 위함

4)  항공기 운행에서 생성되는 이익 외의 부분에서도 더욱 혁신적이고 창의성이 있으며 사업성있는 아이디어를 만들어 낼 수 있도록 함

5)  공항의 운영과 유지에 대한 장기간의 효율성을 보장하고 이용자 편의에 대한 서비스의 강화를 함.

6)  부채에 대한 위험성을 이동시키고, 개발자 자금조달, 그리고 민간에 의한 운영

7)  프로젝트 전달의 가속화와 구조적인 비용의 축소를 함

8)  국세에 대한 의존을 줄임

9)  공항의 의사 결정에 정치적 성향을 없앰.

1.3 일반적인 민영화 모델

민영화는 정부에서 하는 기능들과 정부가 가지고 있는 의무, 통제, 그리고 어떤 경우에는 주인의식에 대한 부분들이 민간에게 부분적 혹은 전체적으로 넘어가는 것을 말함. “공항의 민영화”라는 용어는 종종 전체 공항이 민간에 의해 운영되고 민간의 소유가 된다는 것을 의미한다고 이해되어 왔음. 그러나 민간이 일부 참여하는 여러가지 형태로 공항의 민영화가 이루어 질 수도 있음. 네 가지의 일반적인 민영화 모델을 기초로 하여 다음과 같이 그림 1.2에서는 공항 관리에 민간부분이 참여할 수 있는 전략의 잠재적인 범위를 보여주고 있음. 최소한도 수준의 민영화로부터 최대한 민간부분이 참여한 수준까지로 범위를 나누었음. 결정적인 구분의 수준은 다음과 같음:

·부분적 민영화: 부분적 민영화란 누가 부분적인 통제를 하는 전략인지를 뜻하고 또한 최소한 정부에서 소유하는 소유주 부분이 남아 있는 경우를 의미함

·완전 민영화: 완전 민영화란 완전하게 통제를 어디서 하느냐 그리고/또는 민영기관에 장기간 리스를 통하거나 판매 (또는 APPP하에 있거나 APPP외부에 있는 것) 를 하여 민영기관이 전체 공항의 운영을 하는 것을 의미함. 여기서APPP (Airport Privatization Pilot Program) 는 특히 민영기관의 자본과 공항의 운영, 발전의 참여를 증가시키기 위한 새로운 방법을 검증하기 위해 만들어진 프로그램임.

그림 1.2 민간 항공 일반적 모델

1.4 구체적인 전략의 예시

그림 1.3은 각 민영화 모델에서의 구체적인 전략들의 예를 보여주고 있음. 그 예들은 앞으로의 내용에서 더욱 자세하게 언급될 것임.

1.4.1 서비스 계약

서비스 외부계약이나 아웃소싱은 공항의 운영과 유지 또는 관리와 같은 활동분야 중에서 핵심적이지 않은 분야에 대한 운영을 정부기관에서 민간 단체에게 위임하는 것을 의미함. 현재는 대부분의 미국의 공항은 서비스나 성능에 대한 아웃소싱을 최소화하고 있으나, 많은 지방 자치단체에서 소방 서비스와 같은 기능을 아웃소싱하는 것과 같이 공항들도 일부 기능들에 관하여 아웃소싱하는것에 대하여 고려를 하고 있음. 아웃소싱 서비스에 대한 예는 표 1.1에 나타나 있음.

1.4.2 관리 계약

공항의 소유주는 공항 내의 주차와 공항 터미널 운영과 관리, 구원 공항 (reliever airports: 항공서비스의 원활한 운영을 위해 공항의 혼잡을 예방하는 차원에서 준비되어 있는 공항), 또는 공항의 모든 분야에 걸친 시스템에 대한 관리와 운영을 민간 운영자에게 계약을 통해 관리를 하게 할 수 있음. 공항관리에 대한 계약은 공항 전체를 대상으로 하는 것 부터 작은 설비에 이르기까지 다양함. 일반적인 항공기 공항에서는, 공항 관리 회사가 공항의 임차인과 사용자에게 항공에 관련한 제품과 서비스를 제공하는 공항 관련 기초 운영과 서비스를 제공할 것임.

완전 공항 시스템 (full airport system) 관리 계약에서처럼 책임과 통제를 할당한 예는 인디애나폴리스 공항 관리청 (Indianapolis Airport Authority) 의 사례연구에서 찾을 수 있음. 인디애나폴리스 공항의 계약자의 서비스의 범위는 표 1.2에서 요약된 세 가지 구성요소와 기능으로 정리할 수 있음.

인디애나폴리스에서는, 위원회의 정책적 결정에 근거하여 공항의 권한에 대해 동의를 얻은 공항의계약자에게 관리와 실행의 책임을 지움. 계약자는 위원회와 모든 정부관련 규제에 순응하고 있는 그외 다른 책임이있는 단체들 (예: FAA) 의 승인에 의해 증가된 자금을 지출해야 하는 의무가 생겼음. 공항의 책임과 의무는 다음과 같은 기능에 따른 통제에 의해 유지됨.

·항공기 사용 동의 준수

·법과 연방기금동의 하에서 권한의 의무에 준수함

·항공서비스 부서 정책

·부채 조달 정책

·요금과 요금률에 대한 정책

·장기계획

·토지 취득과 발절 정책과 계획

·공항 산업과 경제 발전 정책

·환경 정책

·자본 지출 정책과 자본예산의 실행

1.4.3 개발자의 자금조달과 운영

미국에서 개발자 자금조달과 운영은 승객 터미널, 수하물 서비스, 차 렌트, 연료 시스템, 항공기 선박, 그리고 그 외의 편의시설들을 포함하여 아주 다양하고 넓은 부분을 의미함. 민영화가 되는 부분은 전면적인 발전, 운영, 그리고 유지 서비스를 제공할 수 있고 가끔은 장기에 걸친 리스 (lease) 또는 영업권이 주어져 있는 상황에서 자금조달을 제공할 수도 있음. 표 1.3은 프로젝트 발전 민영화 모델의 범위를 공항 소유주에게 있어서 통제화 위험수준을 각기 다른 수준으로 하여 설명하였음.

공항에 대한 설계-건설-운영-유지와 자금조달 (Design-Build-Operate-Maintain and Finance) 의 사례들과 변화양상은 다음과 같음:

·터미널 개발을 위한 공공-민영 파트너쉽 (예: JFKIAT Terminal4)

·하나의 임차기관에 터미널 특수 편의시설 리스 (예: Terminal A at Boston)

·여러 곳의 임차기관에 터미널 특수 편의시설 리스 (예: Terminal 5 at Chicago O’hare)

·연료 시스템의 특수 편의 시설 리스 (예: 샌프란시스코)

·두번째 항공 화물 시설 개발 (예:멤피스)

·세번째 항공 화물 시설 개발 (예: 피츠버그)

·병합된 차 렌트 시설의 민영화 개발 (예: 앵커리지)

·민간의 주차장 개발 (예:하트포트)

·민간의 태양에너지 개발 (예:오스틴)