1. 소개

몸의 혈관과 같이 경제에 있어 혈관 같은 역할을 하는 항공 시스템은 늘어나는 수요에도 불구하고 제한된 추가적인 수용력과 뒤떨어진 기술력의 문제에 직면해있음. 이러한 부분은 정체와 효율의 측면에서 항공시스템을 상당한 스트레스 상황에 놓을 수 있음. 차세대 항공 시스템 (Next Generation Air Transportation System: NextGen) 은 증대되는 정책, 절차, 그리고 기술적 변화의 일환임. 이러한 변화는 기존의 항공교통 시스템의 더욱 효율적이고 최신식의 위성기술 시스템으로 변화해가는 것으로 나타남.

기술적인 면에서, 차세대 항공 시스템은 두 가지 주요 구성요소를 가지고 있음: 하나는 GPS (Global Positioning System) 를 이용하는 항공의 정확한 장소에 대한 녹화와 전송이 가능하게 하는 장비를 기반으로 하는 항공기, 또 다른 하나는 GPS데이터를 전송 받고 해독할 수 있는 지상의 기반시설. 기반시설의 발전은 또한 더욱 직접적이고 연료 효율적인 노선을 고안하는 것을 수반하고 미국 연방 항공국 (Federal Aviation Administration: FAA) 의 국가적인 항공교통 통제 센터의 컴퓨터와 백업시스템의 업그레이드를 하는 것임. 기반시설은 연방 항공국과 공항 트러스트 펀드 (AATF: Airport and Airway Trust Fund) 의 기금으로 수행되고 있음. 기반시설과는 달리 항공기 장비는 운영에 의한 수입으로 그 비용이 충당될 것으로 예상하고 있음.

항공기 선상의 장비는 악천후에도 불구하고 항공기 조종석과 공항관제센터 (ATC) 와의 더 나은 의사소통이 가능해지도록 하고, 따라서 향상된 의사결정 수용력과 접근성의 허용을 가능하게 함. 더 정확한 시스템은 잠정적으로 항공기가 기준에서 벗어나는 것을 최소한으로 줄이고 항공 패턴을 더욱 올바로 가도록 유도 함으로써 에너지의 소비를 줄이고 탄소의 매출과 항공기 간의 교통 혼잡을 줄일 수 있음.

정책적인 면에서는, 차세대 항공 시스템을 구축하는데 비용의 적절함과 비용-효용의 실효성과 같은 몇 가지 어려운 요소가 있음. 첫째로, 차세대 항공 시스템이 잠재적으로 이익을 더 확대할 수 있는지에 대해 확실성이 없다는 것이 있음. 이 시스템이 어느 정도의 항공기간 교통 흐름을 나아지게 할 것이며 또한 얼마만큼의 연료의 소비를 줄여야 기반시설의 투자가치를 한 만큼의 효과를 볼 수 있을 것인지 예상하기가 어려움. 이러한 문제는 이 프로젝트의 지속적인 정치적, 자금적, 그리고 산업적 지원을 이끌어내는데 도전이 되고 있음.

두 번째로, 이 프로젝트를 실행하는 미 연방 항공국이 기술적인 수행 가능성과 프로젝트를 실행하는데 소모되는 비용에 대하여도 우려의 소리가 있음. 1980년대 초, 항공의 현대화 프로젝트는 120억 달러의 비용으로 시작되었고 그 준비기간이 10년이었음. 차세대 항공 시스템의 기반시설과 장비를 구축하는 드는 예상비용은 대략 400억 달러이고 그 프로젝트의 완성은 2025년경에 끝날 것으로 예측하고 있음 (Hearings on the Reauthorization and Reform of the Federal Aviation Administration and the Airport Improvement Program, Feb, 8, 2011.) “차세대 항공 시스템 (Next-Gen) 은 2004년도에 처음 발표되었으나 그보다 훨씬 전부터 명칭과 목표는 달랐으나 항공 시스템을 현대화하는 것에 대해 연구한 여러 프로젝트들이 있었음. 미국 교통부 감사관 (US Department of Transportation Inspector General) 과 미국 회계감사원 (Government Accountability Office) 의 조사에 따르면 몇몇의 차세데 항공 시스템 (NextGen) 프로그램의 비용이 초과되거나 연기되었음을 지적했음. 이것은 전체 기반시설과 차세대 항공 시스템의 장비에 대한 비용의 계산에 대한 불확실성이 계속되고 있는 것이고 이러한 문제는 이해당사자들과 NextGen의 잠재적인 수익자들에게 불신을 심어주는 것이라 할 수 있음.

세 번째로, 항공사들과 항공 이용자들은 낮은 수익성과 경제불황 그리고 차세대 항공 시스템에 대한 투자의 명확한 정의의 부족으로 인하여 그러한 장비에 들어가는 비용지불을 감당하는 것에 대해 망설이고 있음. 공항 운영자는 최소한 미 연방 항공국에서 수익보장을 약속할 준비가 되기 전까지는 차세대 항공 시스템에 투자할 가능성이 별로 없음. 이러한 상황으로 교착상태로 빠져들고 있음: 기반시설이 완전이 지어지지 않은 상황과 그 기반시설의 장비들이 다 갖추어져 있지 않아 효과가 없는 상황에서, 공항 운영자들은 차세대 항공 시스템에 대한 투자가 가치가 있는지에 대해 확신이 없음. 미 연방 항공국에서는 2020년까지 모든 운영에 있어서 차세대 항공 감시 시스템 (Automated Dependent Surveillance-Broadcast Out: ADS-B) 장비를 갖춘 항공기가 전달사항을 다른 차세대 항공 감시 시스템 (ADS-B) 장비를 갖춘 항공기의 지상 정류장으로 전송할 수 있도록 하는 차세대 항공 감시 시스템 (ADS-B) 의 설비를 허용하도록 지시하였음. 그러나 다른 차세대 항공 시스템의 기내장착이 필수가 됐어야 한다는 불확실성이 있음. 특히 차세대 항공 감시 시스템 (ADS-B) 은 설비를 갖춘 항공기가 전달상항을 다른 ADS-B의 지상정거장과 다른 항공기로부터 전달 받는 것을 허용함.

네 번째로, 차세대 항공기 시스템은 기금 (fund) 과 관련하여 매우 어려운 정책결정에 직면에 있음. 현재 착수중인 차세대 항공 시스템의 지상 기반시설은 AATF의 시설설비 기금으로 설비중임. 그리고 속도가 느리지만 차세대 항공시스템은 진행되고 있음. 그러나 최근의 미 의회 예산국 (Congress Budget Office) 의 보고와 정부 회계 감사원의 보고서에 의하면 현재 AATF의 수익은 차세대 항공기 시스템의 기금을 충당하기에는 부족하다는 것을 보여줌. 장기간 시한을 넘기고 있던 연방 항공국의 재허가 법안이 최근에 의결되었음에도 불구하고 공항시스템의 현대화 계획에 대한 확실한 보장은 거의 없는 상태임. 현재의 법안은 차세대 항공기 시스템의 프로젝트를 위해 4년간 27,310억 달러는 일정액으로 위임하였음. 그러나 그 액수는 여전히 연 지출 예산일 뿐임. 차세대 항공기 시스템 프로젝트는 안정적이고 적절한 기금이 확보되어있지 않기 때문에 이러한 불확실성으로 인해 실행을 하는데 이미 위험에 빠져 있는 상황임.

차세대 항공기 시스템이 직면해 있는 다섯 번째 문제는, 이 프로젝트에는 의회의 정치적인 리더십이 부족하다는 것임. 2011년 7월, 미 하원에서는 미 상원에서 통과하지 못한 단기간 연장 법안을 통과 시켰음. 이러한 결과로 2주간 위의 프로젝트는 중단이 되었음. AATF는 2주간의 중단 기간 동안 세금수입을 얻지 못하였음. 의회의 지도자들은 공항의 필수서비스 프로그램에 대하여 논의 하였고 그 결과, 이전의 세금수입에서 4억 달러가 넘는 신탁기금을 소모했음. 이러한 기금은 잠재적으로 차세대 항공기 시스템과 같은 프로젝트에 투자하는데 사용될 수 있는 기금이었음. 게다가 연방 항공국에 따르면 몇몇 차세대 항공 시스템의 프로그램이 2011년 7월 연기되었는데, 일부 연방 항공국 공무원들의 일시 해고로 인하여 몇몇의 프로그램에 대한 기금과 관련한 일을 하던 공무원들의 부재로 인하여 기금이 중단됨으로써 프로그램이 연기될 수 있었다고 연방 항공국에서 밝혔음. 차세대 항공 시스템에 대한 이러한 교착상태에 대한 문제점은 연방 항공국의 ‘차세대 항공 시스템 관리’에 대한 GAO 보고서 (Air Traffic Control Modernization: Management Challenges Associated With Program Costs and Schedules Could Hinder NextGen Implementation. US GAO, 미 의회연설 보고서, 2012년 2월) 에 기록되어 있음.

차세대 항공 시스템의 성공을 위하여, 잠재적인 이익과 비용에 대한 상당한 확실성은 반드시 필요함. 저소득의 항공 산업이 높은 경쟁률을 이루고 있는 이때, 이득에 대한 정확한 자료가 없이 짐작에만 의한 투자를 해야 하는 경우 그러한 불확실한 사업에 투자를 하고자 하는 이는 거의 없을 것임. 차세대 항공 시스템에 들어가는 자본을 그것을 지불해야 하는 이에게 최소한의 부담이 될 수 있도록, 공정한 방법으로 지속 가능한 자본을 만들 수 있는 매커니즘을 가지는 것이 핵심적인 일이라 할 수 있음. 기금의 투입을 위해 지속가능하고, 안정적이고, 신뢰성있는 전략이 없이는 기반산업의 성장과 장비의 강화를 하기가 힘들고, 차세대 항공 시스템을 시기적절하고 비용-효과적인 측면에서 효율적으로 실행한다는 것을 장담하기 힘들게 됨. 강한 정칙적 리더십과 비용과 이익에 관하여 투명하고 편파적이지 않고 그리고 투명한 기금의 원천과 그리고 마지막으로 새로운 시스템의 운영에 대하여 장려하는 것이 없이는 차세대 항공 시스템이 운영된다고 하더라도 그것이 시기 적절하게 이루어질 가능성은 없음.

이 보고서는 두 가지 목적을 가지고 있음: 첫 번째는 차세대 항공 시스템의 이익과 비용에 대한 불확실성을 줄일 수 있는 가능성을 보여주는 것임. 이익의 측면에서는, 우리는 차세대 항공 시스템으로 인한 연료의 효율성의 증가나 또는 연기됨으로써 축소되는 이익의 비율이 얼마인지에 대해서 측정하는 시도는 하지 않았음. 대신, 이 연구는 현재의 항공교통 혼잡과 연료 소비, 탄소 배출, 그리고 안정성 문제에 대한 시스템의 비용 측면에 대하여 측정한 부분을 포함하였음. 차세대 항공 시스템의 효과에 대한 다양한 시나리오가 고려되고 있고 이익과 상응하여 현재 시스템에서 사용되는 비용에 대한 감축 비율이 정량화 되고 있음. 이 접근 방식은 차세대 항공 시스템 효과가 기존의 시스템을 발전시키는 것에 대하여 최소화로 보고 그것을 가정하여 잠재적인 효과를 보여주는 것임. 그리고 비용절감은 유의적인 결과를 가져올 것이라는 가정을 한 접근방식임. 이 시스템의 이익의 수혜자인 사업적인 항공과, 일반적 항공, 그리고 승객을 나누어서 분석하였음.

이 보고서의 두 번째 목적은 차세대 항공 시스템의 다른 기금 매커니즘에 대하여 분석하는 것임. 이러한 다양한 매커니즘은 세납자의 부담을 최소화하면서 적절성, 공정성, 투명성, 정치적 실행가능성, 그리고 효율성의 요소들을 포함하여 분석하였음.

2. 결론

차세대 항공 시스템은 4가지 주요한 장벽에 직면에 있음:

• 차세대 항공 시스템의 이익에 대한 불확실성.
• 연방 항공국의 실행가능성에 대한 불확실성.
• 기반시설을 구축하기 위한 확실한 기금.
• 장비의 구축.

이 연구에서는 비록 낮은 수준이지만 차세대 항공 시스템의 이익이 이용자들에게 확실한 이익이 될 수 있다는 것에 대한 증거를 제공하였음. 차세대 항공 시스템은 이 시스템을 실현하기 위하여 추가적인 기금을 마련해야만 한다는 것을 알 수 있었음. 기금을 구하는 결정은 협상과 정부와 산업의 협의에 의해 결정되는 매우 복잡한 정치적요소임. 이 연구에서는 몇몇 기준에 대한 개요와, 대화를 통해 원조를 구하는 것에 대한 기초적인 분석을 수행하였음. 다음 단계로 적합한 이해당사자들을 소집하여 비용과 이익에 대하여 더욱 독립적인 연구를 수행하였음. 이는 차세대 항공 시스템이 실행되기 위해서는 필수적인 정치적 리더십을 생성하기 위해서이고 또 이러한 협상을 시작하게 하기 위해서임.