1. 배경

최근 예멘의 항공운송 부문 조사 결과는 예멘의 항공 운송 산업부문이 비슷한 규모의 인구와 GDP를 가진 다른 국가들과 비교할 때 상대적으로 작다는 점을 보여주고 있다. 2007년 총 항공 여객 운송량은 총 1.8백만명으로 이중 76%가 국제선 이용자이며 24%가 국내선 이용자였다. 예멘은 총 28개의 민영 공항중에서 국제선 지원 공항으로 3곳을 열고 있다. 그러나 Sana'a 공항만이 총 이용객 중 약 80%를 점유하는 등 운송량의 대부분을 점유한 핵심 공항이라 하겠다. 국가의 대형 항공사인 Yemenia는 1962년 이래로 모든 국내 및 국제노선을 운영해오고 있다. 두 번째 항공사인 Felix는 Yemenia의 국내 운송망 인계를 목적으로 2008년 민간 투자자에 의해 설립되었다.

예멘 항공 산업 규모의 제한이 있음에도 불구하고 항공 부문은 중요한 강점을 가지고 있다. 예멘 정부는 항공 운송이 국가 개발에 필수적임을 명확히 인지해 왔다. 예멘 정부는 국제 항공기준에 부합하는 운영과 규제를 담당하는 민간 항공 기상기구(Civil Aviation and Meteorological Authority:CAMA)를 만들었다. 또한 정부는 Yemenias는 안전한 운행으로 존경받고 예멘이 대부분의 경제 파트너와 좋은 관계를 유지하도록 연계하는 항공사가 되기 위해 지원을 지속해오고 있다. 더하여 예멘 정부는 ALOSA(Arab League Open-Skies Agreement)를 지지해왔고 Felix 라는 민간 국내 항공사 설립을 지원하였다. 이러한 두 가지 면은 항공부문이 보다 경쟁적으로 발전하기 위한 긍정적인 방향이라 하겠다. 끝으로 항공 운송부문 인프라가 최근 몇 년 동안 지속적으로 개발되어 왔다. 항공 운송부문 인프라는 일반적으로 미래 및 현재의 항공 운송량에 적합하도록 고려될 수 있다. 결과적으로 예멘을 왕래하는 국제 항공 운송량은 특히 페르시아 걸프 지역 내에서 지난 몇 년간 꾸준히 증가해 왔다. 그럼에도 불구하고 항공 부문은 만일 별도의 행동이 없을 경우 국가 경제발전의 기여도와 효율성을 줄여야 하는 의무와 관련한 몇 가지 문제점에 직면해 있다.

2. 항공부문 주요 이슈

재정정책

항공 부문의 재정현황은 불명확하며 전반적인 재원 사용과 관련된 이용가능한 정보가 불충분하다. CAMA의 연간 수입은 약 67백만 US$로 추정되었다. 그러나 이러한 소득의 세부적인 할당과 원천에 대한 활용가능한 정보가 존재하지 않는다. 정보의 부족은 정부로 하여금 효율적인 의사결정을 어렵게 만들고 책임 있는 메카니즘을 약화시킨다. 이러한 관점에서 비록 항공 산업 부문에 효과를 발휘할 공식적인 정책이 없지만 몇몇 활동들에 대한 보조가 이루어지는 것은 가능하다. 예를 들면, Yemenia는 항공사의 최근 손실에 대한 간접적인 보상을 반영할 정도로 대단히 많은 미지급 공항세를 가지고 있다.

재무부는 2008년 항공부문의 계획된 총 투자의 40%를 직접적으로 지원하였으며 나머지의 대부분은 경제 및 사회개발에 관한 아랍 기금과 같은 제 3가에 의한 대출금 등으로 조달되었다. 항공부문은 공공 자원으로부터의 의존도가 상당히 높다. 그러나 항공 부문에서 자체적으로 재원을 조달하고 비용 회수에 목적을 둔 명시적인 조세 정책은 존재하지 않는다.

기반시설 개발

항공 운송 부문의 전반적인 인프라 개발전략이 부재하며 미래 여객 운송량에 대한 평가가 잘 이루어지지 못하고 있다. 현재의 계획들은 국가의 항공 여객 운송이 2017년까지 두배로 증가한다는 전망에 기초하고 있지만 이 전망은 세부적인 미래 수요분석을 수반하지 않고 있다. 현재의 전망치는 현존 대부분 공항 인프라가 적합하거나 상대적으로 작은 투자가 필요하다는 소규모 시장에 대한 전망만을 반영하고 있다. 이러한 전망은 또한 개발이 세 개의 핵심 공항에 집중되어야 한다는 점도 불명확하다. 추가적으로 현재 진행중인 민영 공항 투자 프로그램조차 명확한 계획에 기반하지 못하고 있다.

결과적으로 많은 투자 사업들이 국가의 필요성과 자원에 부적합한 것으로 판단된다. 예멘정부는 현존 터미널 보다 더 많은 여객기와 탑승객에 적합하도록 Sana'a 민간 공항 건설에 약 460 백만 US$ 규모의 건설에 착수하였다. 과테말라의 유사한 사례에서는 더 작은 규모의 투자(80 백만 US$)로 현존 터미널을 강화함으로써 동일한 목적을 달성할 수 있다는 점을 제안하고 있다. 나아가 2008년에 예정된 운송량 추계 없이 5개 공항에 대한 상당한 투자가 계획되고 있다. 낮은 교통량을 보이는 몇몇 공항들은 더 값 싼 대체 기술로 동일한 서비스를 공급할 수 있음에도 불구하고 비싼 VOR/DME(VHF Omni-Directional Radio Range - Distance Measuring Equipment) 장비를 설치하고 있다.

항공사 발전

예멘의 항공사 발전 전략은 위험성이 높고 공공자금 유동성이 크다. 특히 재원조달의 어려움에도 불구하고 Yemenia는 국제 항공서비스 시장의 비중을 높이기 위한 공격적인 움직임을 보이고 있으며, Sana'a를 유럽, 아프리카, 그리고 아시아 간 핵심 허브로 전환코자 하고 있다. 이러한 노력에는 공항버스 A350 6대 신규 구매에 따른 비행대 절반의 교체 및 신규 통행량 증가에 대비한 호텔 건축과 같은 장기적 투자를 포함한다. 이해관계자들은 공공 투자 재원을 통해 Yemenia's 자본을 80백만 US$에서 400 백만 USE로 증가시키고 과거의 손실을 흡수하려는 거에 외형적으로 동의하고 있다. 이러 전략은 지역 항공노선과의 경쟁 증가 및 해당 시장의 급변 가능성 등으로 인해 위험성이 대단히 높다.

예약시스템 실행과 같은 몇몇 운영적 행정적 과제들이 해결될 필요가 있다. 또한 현재의 운임 구조는 이윤이 발생하는 비행을 위해서 몇몇 자리들이 더 높은 가격에 팔릴 것을 요구한다. 이런 상황은 국내 탑승권이 전통적으로 더 낮은 운송량을 보여 왔기 때문에 핵심적인 문제점이 될 수 있다. 장기적으로 국외의 다수 주주들은 Feliz가 국제 항공운송권 획득을 막을 수도 있다.

경쟁정책

국내 시장에 대한 경쟁정책이 명확하지 않다. Felix 자본에의 25% Yemenia 투자는 모든 국내 운송 권한을 Feliz로 양도함에 따라 이루어졌다. Feliz 주주들은 따라서 국내적 운영의 독점권을 주장할 수 있으며 다른 잠재적인 운영자들이 국내 항공운송 권한 획득을 저해할 수 있다.

제도적 구조 및 역량

교통부(MoT: Ministry of Transportation)의 제도적 역량은 제한적이며 그 역할도 명확히 될 필요성이 있다. 비록 MoT가 항공부문의 정책과 우선순위, 그리고 관리감독을 정의하는데 책임지 있지만, 이를 이행하는데 필요한 예산이 극히 제약되어 있기 때문에 추진 역량이 없다. 또한 MoT와 CAMA 간의 책임관계가 종종 불명확하게 기술된 점도 문제이다.

CAMA의 이중 기능은 항공부문의 전망을 어렵게 하고 있다. CAMA는 안전과 보안 측면에서 항공부문의 규제감독을 이행하고 있으며, 국가의 모든 공항을 운영하고 항공 운송 통제 서비스 제공과 예멘의 기상 서비스를 유지관리 한다. 따라서 항공 부문의 감독과 정책 추진의 효율성을 잠재적으로 제한하는 규제와 운영 책임권한을 동시에 갖고 있다.

또한 항공 부문과 관련된 거의 모든 사항에 있어서 가용할만한 적절한 자료가 없다. 예를 들면 운송량과 재원에 대한 자료의 부족은 항공부문의 상세한 분석과 개발 필요성을 저해한다.

아직까지 민간 회사들은 항공운송 인프라에 투자하거나 공항 운영에 참여하지 못하고 있다. 본 보고서를 준비하는 과정에서 아직까지 공항 인프라의 운영과 재원에 대해 예멘에서는 공공-민간 파트너쉽이 없음을 확인하였다. 이것은 항공부문의 추가적인 재원, 역량개발, 그리고 전문성 등을 갖추는 것을 저해한다. 그러나 정부는 최근 Sana'a 및 Aden 공항에 대해 특정 국제적 기업과의 관리 계약에 착수하였고 곧 계약이 진행될 것임을 기대하게 한다.

3. 결론-권고안

예멘의 항공운송 부문의 약점은 국가의 낮은 GDP와 관련하여 상대적으로 낮은 운송량을 보이고 있으며 따라서 규모의 경제 실현에 장애물로써 작용하는 구조적인 문제라 하겠다. 그럼에도 불구하고 앞서 다뤄진 이슈들은 충분히 해결될 수 있다. 이를 위해 다음과 같은 분야별 전략들이 권고된다.

재정정책

항공부문의 재원 투명성을 보장하도록 규칙을 만들어야 하겠다. CAMA의 소득 원천 및 할당은 MoT 및 회계감사 기관들에 의해 함께 두 가지 문제점들을 위주로 논의되어야만 한다. 첫째는 항공 운송량 통제 시스템(ATC: Air Traffic Control system)의 부과금에 대해 논의가 필요하고 두 번째는 공항세의 효과적인 부과율 및 ATC의 수입에 의한 이익이 발생하지 않는 공항들의 보조금 지불 등이 논의되어야 하겠다. 투명성은 항공부문이 효율적으로 운영되고 장기적으로 지속가능하기 위한 필수불가결한 조건이다.

인프라 개발

민간 항공에 대한 단기적인 종합계획 준비와 전략 수립이 이루어져야 한다. 항공부문의 최우선 과제 중 하나는 포괄적인 종합계획과 연관된 장기 전략을 수립하는 것이다. 이 작업은 기반시설의 필요성을 평가하고 검토해야 하며 실제적인 여객 및 화물 전망 및 경제적 여건에 기초하여 공항 개발의 재원 필요도를 수립해야 하겠다. 또한 항공부문의 거버넌스 구조나 법적 체계를 담아야 하며, 사업 이행이 확정되기 전에 민간투자의 잠재성에 대해 모든 이해관계자의 논의가 이루어져야 한다.

만일 10년 이내에 현재의 낮은 운송량 수준에서 항공 운송량이 두배가 된다 하더라도 미래의 항공 운송 수요는 현행 시설물들을 개선하고 강화함으로써 대부분 관리될 수 있다. ATC 개선에 대해서는 GPS(Global Positioning System) 기술과 같은 보다 저렴한 대체기술을 활용하는 것을 신중히 고려해야 하겠다.

항공사 개발

현재의 세계적 경기 침체는 Yemenia의 전략 급히 수정되어야 함을 요청하고 있다. Yemenia는 이미 경쟁이 치열한 장거리 운송망 보다는 중간 정도 거리의 운송 네트워크 발전을 고려해야 한다. 또한 Yemenia는 Felix가 모든 국내 항공노선을 인수한 이후 4개의 중간 기착 B737 재배치를 통해 지역노선이 보다 이윤을 창출할 수 있도록 재배치할 필요가 있다. 또한 A350s에 대해서는 보다 높은 보유 비용을 부과할 필요가 있다.

경쟁정책

신규 국내 항공시장 진입에 관한 경쟁 정책을 명확히 할 필요가 있다. 항공 운송부문의진입장벽 완화 움직임이 지속되어야 한다. 그러므로 Felix는 국내 항공운공원을 독점하지 않아야 한다.

제도적 구조 및 역량

MoT의 역할을 강화해야 하겠다. MoT에 대한 우선순위가 항공부문의 장기 전략으로서 개발되어야 하며 민간 항공 종합계획으로 준비되어야 한다. 이를 위해 명확한 임무 설정 뿐 아니라 인적, 물적 자원이 강화될 필요가 있다. 다른 여러 나라에서는 MoT는 다음과 같은 역할을 수행한다.

- 장기전략 준비, 종합계획의 개발 및 감독, 법률 준비, 민영 항공 기관, 공항, ATC 감독, 국제 협상에서 외교부처 지원, 민간부문 투자 조성

많은 국제사례들은 항공 운송 규제를 정의하고 한편으로 공항 감독과 이러한 규제를 적용하고, 다른 한편으로는 공항을 관리하는 분할된 조직을 제안한다. 따라서 CAMA의 작업은 분쟁이 가능한 사항들을 회피하도록 재구성되어야 하겠다.

또한 항공부문의 적절한 자료수집과 분석은 문제점들을 관리하고 이해하는데 있어서 중요하다. 따라서 통계적 역량 개발 및 노력이 필요하며, 이를 위해 교육훈련과 인력, 장비, 연구개발에의 재원마련이 요구된다.

항공운송 부문의 민간 참여를 강화하기 위해 공공-민간 파트너쉽을 고려할 필요가 있다. 국가의 제한된 공공부문 재원 하에서 민관파트너쉽 강화는 민간 투자자들에 대한 항공부문의 이점을 강화할 수 있으며 그 전문성을 발전시키는데 도움이 된다.