1. 배 경

 

교통분야는 최근의 녹색성장에 대한 의제 중에서도 가장 두드러지게 부각되는 분야이다. 이러한 이유는 두 가지인데, 첫 번째로서 교통분야는 온실가스 배출, 대기오염 및 소음공해 등의 측면에서 환경에 미치는 영향이 매우 크며, 향후의 보다 지속가능한 개발 및 기반시설에 대한 바람직한 활용 측면에서 교통혼잡의 개선이 가장 시급한 문제점이기 때문이다. 두 번째는 녹색성장을 촉진하기 위해 투입하는 공공비용의 대부분이 교통산업 분야와 직접적인 연관이 있기 때문이다. 이러한 문제에 대처하기 위한 저탄소 교통수단의 전략적 중심 수단으로서 대체 자동차 및 전기자동차들이 거론되고 있다. 몇 몇 국가들은 이미 2008년 금융위기에 대한 단기적 대책으로 기존의 자동차를 대체하거나 줄이는 방안에 대해 자금을 지원하고 있다. 본 보고서의 가장 중요한 목표는 차량의 개선을 통해 이산화탄소의 배출 및 연료 소모를 줄이는 데에 있다. 일부 국가에서는 장기적인 녹색성장의 중점정책으로서 초고속철도에 대한 투자를 결정하여 여객운송에 대한 비중을 단거리 항공운송이나 자동차운송에서 철도운송으로 전환시키려는 시도를 하고 있다.

 

녹색성장은 기존에 추진되어 오던 몇 가지 개념들을 재정립하기에 매우 좋은 패러다임인데, 영속성 있는 경제활동, 환경적 영향의 감소 및 고품질의 일자리의 지속적인 증가 등이 이러한 개념들이다. 하지만 이런 방식으로 녹색성장을 추진한다고 해도 정부 주도의 장기적인 경제, 환경 및 사회적 영향에 따라 정책들을 상세히 평가하는 절차를 피할 수 는 없다. 다양한 녹색성장의 정책수행에는 많은 반대급부적인 희생이 불가피 하다. 예를 들어, 탄소배출을 감소시키는 정책은 도로 이용자들과 세금 납부자들에게 부담을 증대시키게 되며, 녹색성장 정책을 전파하려고 할 수록 교통분야에 세금을 부담시키는 방안과 세수를 증대하는 방안에 대한 검토가 필요한 것은 어쩔 수가 없다.

 

2. 저탄소 배출 자동차

 

교통분야의 온실가스 배출량을 대폭적으로 감소시키시기 위해서는 교통분야의 탄소배출 집중화를 완화시켜야 할 필요가 있다. 교통수요 자체를 줄이는 것이 어떤 측면에서는 상당히 합리적인 방안일 수도 있으나 현재의 세계적인 경제성장 분위기 속에서 교통수요를 줄이는 것은 상당히 비현실적인 기대이다. 따라서 기술적인 변화가 절실히 필요한 시점이며, 가장 먼저 기존의 재래식 엔진의 연료효율을 개선하고 점차적으로 대체 교통수단을 개발하는 것이 저탄소 교통수단으로 전환하는 가능한 노선일 것으로 판단된다.

 

저탄소 기술의 개발을 보장하는 효과적이고 적절한 정책을 설계하는 것은 자동차 연료의 시장원리에 대한 이해 및 다음 사항에 대한 이해가 필요하다.

 

· 소비자가 자동차를 구매할 경우에 고려하는 사항은 무엇인가.

 

· 자동차 제조사들의 자동차 제조의 라인업을 결정할 때 어떤 요소를 고려하는가

 

· 지구 기후변화를 악화시키는 방향으로서 연료의 시장기능은 어떤 수요와 공급의 법칙에 의해 발생 되는가

 

자동차를 구매하는 소비자가 연료의 경제성에 대해 어느 정도의 가치를 두는 지는 이산화탄소 저감 및 연료 소비에 대한 정책수립 측면에서 대단히 중요한 의미를 가진다. 만일 소비자가 자동차의 내구성측면을 연료의 경제성 보다 가치를 더 두게 된다면 연료의 효율성 증대에 기여하는 기술발전에 대한 투자가 위축될 것이다.

동시에, 시장의 연료 가격에 영향을 줄 수 있는 정책수단은 연료의 시장가격 보다 훨씬 큰 영향을 미칠 것이다. 현재 대상 정책목표에 부합하는 탄소 배출 유로화는 대중적인 공감대를 형성하고 있으나, 세제정책이 이러한 배출유로화를 배제할 경우에 어떻게 해야 하는지에 대한 방향설정과 연료에 부과되는 세금이 배출유료화의 잠재가격을 초과할 정도로 차이가 커질 경우에는 어떤 조치를 취해야 하는지에 대해서는 아직도 의견이 분분하다.

 

일시적인 보조금 정책은 전기 자동차를 포함한 초저탄소 자동차들의 소량생산으로 인한 고비용구조 개선 및 내연기관의 기술혁신에 대한 소요비용을 보상해 줄 수 있는 좋은 방법이 된다. 이렇게 보조금은 생산 활동을 강화하는 방향으로 지원이 되어야 한다. 그러나 일단 보조금은 한번 지급되면 이들을 중단하는 것은 비록 처음 보조금을 지급하는 사유가 사라지더라도 상당히 어려운 일이다. 이러한 이유로 인해 최초에 보조금 지급에 대한 반대의견이 많이 발생하는 것이다. 반면에 제조사 측 에서는 이러한 보조금의 사용에 대한 리스크도 상당한 것으로 보고 있는데, 새로운 자동차를 개발하여 양산에 들어가서 개발비를 회수하기도 전에 이 보조금으로 연료전지나 전기장치 등의 구매에 다 소모되어 버리는 것을 우려하고 있다. 전기자동차에 대한 보조금 정책에 대해 프랑스, 독일, 특히 영국의 경우에는 이 보조금 정책을 제조사의 리스크를 회피할 수 있도록 제도화 하여 시행하였다. 세계의 많은 나라에서 초 저탄소배출 자동차의 개발 및 시장의 형성을 위한 보조금 및 자금조성을 수행하고 있다. <그림 1> 에 이러한 내용이 잘 나타나 있다

 

               < 그림 1. 유럽의 전기자동차 보조금 제도 >

 

Prud'homme 은 전기자동차를 구매하는 사람에게 필요한 비용에 대한 해석을 수행하였다. 프랑스에서 집행하고 있는 보조금에 대해 가용한 정보를 바탕으로 비용 및 성능에 대해 검토한 결과 현재의 전기자동차는 현재 사용하고 있는 내연기관 자동차 보다 훨씬 경비가 절약되는 것으로 나타났다. 자동차의 수명주기 동안 전기자동차는 12,000 유로를 자동차 운전자에게 부담하게 하지만 사회적인 비용은 14,000 유로가 발생하는 것으로 나타났다.

 

이 해석에서 여러 가지 시사점이 많이 발견되었지만 가장 주목해야 할 사항은 바로 이동거리 이다. 전기자동차를 1년 이상 많이 운행하였을 경우 보다 더 경제성을 획득할 수 있는 것으로 나타났다. 하지만 전기자동차는 1회 항속거리가 150km 로 비교적 짧은 것이 특징이다. 따라서 전기자동차 시장은 짧은 거리를 많이 이동하는 형태의 전략을 반영하는 유리하며, 이것이 전기자동차 생산업체의 주된 고민거리이다. 따라서 이러한 특징을 반영할 경우 전기자동차 업체는 전체 자동차 시장의 10% 정도의 틈새시장을 공략하는 것이 향후 일정기간 동안은 주효하게 작동할 것이다. 아직까지는 이러한 전기자동차의 물리적 한계로 인하여 전체 내연기관 자동차를 완전히 대체하기는 힘들 것이다.

 

Prud'homme 은 “전기자동차는 자동차 생산업체 및 정부 입장에서는 도박과도 같다. 획가적인 가격 경쟁력을 확보하거나 효율성을 근본적으로 개선하기 전까지는 대규모의 보조금이 투압되어야 한다. 이러한 경쟁력이 확보된다면 그것도 단시간애에 확보된 다면 이 도박은 성공한 도박이 될 것이다. 그렇지 않다면 많은 자원들이 낭비될 것이며 이 경우 개개의 투입된 자원들은 별도로 온실가스 예방에 투입되었더라면 훨씬 많은 온실가스 배출을 저감할 수 있었을 것이다” 라고 결론지었다.

 

 

3. 자동차 대체 계획의 가속

 

자동차 대체 계획은 경제위기 동안에 많은 국가에 소개된 계획으로서 다음과 같은 몇 가지 목적을 가지고 있다 :

 

· 직접적인 효과 :

 

1. 자동차 산업을 보조함으로서 대규모의 감원 등의 발생가능성을 축소한다.

 

2. 소비자들의 지출증대를 유도한다.

 

· 효율성이 낮은 기존 자동차를 새로운 자동차로 대체함으로서 그리고 오래된 낡은 자동차를 대체하지 않고 폐기함으로서 얻을 수 있는 간접적인 효과

 

1. 수입재인 석유의 의존성을 줄인다.

 

2. 이산화탄소의 발생량을 감소한다.

 

3. 대기질을 개선한다.

 

4. 도로의 안전성을 개선한다.

 

TNO 는 미국, 독일 및 프랑스에 도입된 이러한 차량 교체개념을 분석하여, 2008년 외환위기 당시 경제적인 촉진제로 사용하려고 하였다. 각각의 개념은 자동차의 교체를 위한 보조금을 이용하여 이산화탄소의 발생량을 저감하고 연료의 효율성을 개선하는 방향으로 설계된 전략이었다. 이 해석은 또한 NOx 가스 배출도 동시에 저감하기 위한 노력을 담았으며 최근의 교통사고 안전기술에 대한 안전성의 편익에 대한 전략도 같이 검토하였다. 해석결과 이러한 전략을 수행하는데 필요한 차량의 교체 및 폐기 비용이 이러한 전략수행으로 얻을 수 있는 편익비용을 초과하는 것으로 분석되었다. 이때 이산화탄소 저감량은 매우 작은 편익으로 계산되었으며, 교통안전 및 NOx 가스 저감은 상당한 양의 편익으로 계산되었다. 가장 긍정적인 결과치를 보자면 미국의 CARS 프로그램의 경우는 모든 간접 편익이 가까스로 자원 비용과 균형를 맞추는 정도인 것으로 나타났다. 이러한 편익의 산정은 어느 정도 과소평가된 면도 있는데, 그 이유는 다른 배출가스의 유해성이 해석에 포함되지 않은 이유이다.

 

교체대상 차량의 범위를 선정하는 것이 편익의 균형을 맞추기 위해 가장 중요한 사항이다. TNO 가 수행한 세 가지의 전략을 분석하면 이들은 제한적인 보조금 정책을 수행하여 노후된 차량을 교체하는 것이 NOx 가스 저감에 대해 단위 비용당 많은 편익을 가져오는 것으로 드러났다. 반면에, 새로운 차량을 이러한 교체계획에 포함시키면 이산화탄소의 저감량이 많아 지는데 그 이유는 새로운 자동차들은 오래된 자동차들에 비해 앞으로 수 년간 많은 거리를 운행할 가능성이 있었기 때문이다. 따라서 장기적인 관점에서 점진적인 개선이 축적될 수 있을 것이다. 정확히 얼마만큼의 편익이 이러한 전략을 통해 얻어지는 지는 자동차의 수집량과 대체량의 차이에 의해 결정될 것이다. 특히 교통안전의 측면에서는 새로운 기술의 도입과 관련하여 그 편익의 효과는 시점의 불연속성이 필연적으로 발생하게 된다. 따라서 이런 종류의 전략은 언제 시행한 것이냐에 따라 상당히 다른 결과를 주게된다.

 

4. 초고속 철도망 투자

 

초고속 철도시설에 대한 투자는 녹색성장에 대한 기여도 측면에서 자주 언급되는 문제이다. 초고속철도에 대한 투자는 프랑스에서 추진된 <> 사업에서 가장 두드러지게 나타나고 있는데, 이 사업은 프랑스 정부가 새로운 초고속철도망 2,000Km를 2020년 까지 건설하는 것을 골자로 한 계획이다. 또한 영국의 정부연합 프로그램(UK2010) 에서는 “영국은 초고속철도의 건설을 저탄소 경제를 실현하기 위한 프로그램의 일환으로 추진하고자 한다.” 라고 밝히고 있다. 이 사업의 1단계 프로그램은 런던과 버밍햄 간의 철도부설 사업으로서 총 170억 파운드가 소요된다.

 

초고속철도는 기존의 승용차에 비해, 특히 1,000km 정도의 거리에 대해서는 항공교통에 비해 상당한 경쟁력을 지닌다. 예를 들어 파리와 리옹 그리고 파리와 아비뇽 사이의 교통수요는 90% 이상이 철도교통이 담당하고 있다. 일반적으로 철도교통으로 3시간 정도의 거리에 대한 교통수요는 대부분 철도교통이 가장 큰 경쟁력을 가지고 있는 것으로 분석되고 있다.

 

초고속 철도건설로 인한 이산화탄소 발생감소 및 고용의 촉진에 대한 영향검토는 장기적인 공공적 신용에 관련된 문제이므로 이미 시작된 사업이라도 면밀한 검토가 필요하다. 전반적인 경제적 편익분석은 대단히 어려운 문제이며 상황에 따라 많은 변수가 있다. 따라서 각 필요한 상황별 분석이 절대적으로 필요하다.

 

Kageson의 연구검토 결과 초고속 철도에 투자시의 대부분의 경우에는 철도망을 건설하기 전 보다는 무조건 온실가스 배출량이 저감된다는 사실과 그러나 실제로 감소되는 온실가스 배출량은 그리 크지 않으며 또한 건설당시 발생된 온실가스 배출량을 상쇄시키기 위해서는 수십 년이 소요되는 것으로 나타났다고 밝히고 있다.

 

따라서 교통량이 그렇게 크지 않아서 초고속 철도 건설 투자에 대한 편익분석이 분명하지 않을 경우에는 대규모 프로젝트의 추진 시 발생하는 환경오염에 대한 반대논리를 명확하게 수립하기가 쉽지 않다. 따라서 이런 경우에는 새로운 사업을 진행하기 보다는 기존의 철도망을 개량하여 수송용량을 확대하고 서비스를 강화하는 것이 더 좋은 방안이 될 수 있다.

 

속도는 대단히 중요한 요소 중의 하나이다. 고속을 내는 데 필요한 에너지는 열차의 중량에 의해 지배된다. 이때 필요한 에너지의 크기는 속도의 제곱에 비례한다. 결국 재래식 열차의 일반적인 속도인 150km/h 보다 초고속철도의 일반적인 속도인 300km/h 의 속도를 내기 위해서는 약 4배의 에너지가 소모된다.

 

5. 혼잡통행료의 정책적인 경제성

 

교통혼잡을 관리하는 것은 지속적인 교통기반시설 정책에 있어서 가장 중점적인 사항이다. 대부분의 도로에 대한 외적인 소요 비용을 분석하는 연구결과에서는 이산화탄소의 발생으로 야기되는 비용은 상대적으로 작으며 오히려 도로 혼잡으로 유발되는 비용 발생이 지배적이라는 내용이 많다. 물론 그렇다고 하더라도 온실가스 발생에 대한 문제가 별 문제가 아니라는 것은 아니며, 다만 현재 가장 시급한 교통문제는 바로 교통혼잡으로 인한 문제점이라는 논지이다.

 

최근 ITF에서 발표된 국제적 사례분석을 통한 교통혼잡에 대한 부과금의 효과분석에 대한 결론은 대부분 상당히 긍정적이라는 내용이 보고되고 있다. 이러한 교통혼잡 부과금에 대한 성공적인 시행의 가장 큰 요인은 바로 정책에 대한 대중의 수용여부이며, 이는 성공적으로 이 제도를 도입한 런던, 스톡홀름 및 싱가포르의 사례를 분석하여 교훈으로 삼을 필요가 있다. 또한 마찬가지로 이 제도를 도입하려다 실패한 영국, 네델란드의 사례도 역시 분석하여 문제점을 검토하는 것도 매우 중요하다.

 

최근의 혼잡 통행료를 도입하여 얻은 교훈은 다음과 같이 요약할 수 있다.

 

  

< 그림 2. 이산화탄소 발생과 다른 외적인 문제로 인한 비용 >

 

· 혼잡도가 대단히 심하고 명백히 대중의 교통환경을 저해하고 있다고 판단될 때에만 통행료를 부과하여야 한다, 혼잡통행료는 운용하기가 대단히 비용이 많이 들고 (거의 통행료 수입의 20-30%를 차지함) 혼잡도가 대단히 심할 경우에만 그 정당성을 보장받을 수 있다.

 

· 혼잡통행료를 시행하기 이전에 상당한 노력을 혼잡에 의한 문제를 해결하기 위해 기울이는 노력이 반드시 필요하다.

 

· 목표를 혼돈하면 안된다. 환경을 보호하면서 예산을 확보하는 방법은 대단히 많이 있다, 이 혼잡통행료는 교통혼잡이 대단히 심각할 경우에만 적용하여야 한다. 만일 주된 목적이 도로에 대한 이용료를 공정하게 부과하는 것이라면, 외부지역의 화물차에 동일한 부과금을 징수한다던가, 세금제도를 개선하여 인접국가간의 경쟁이 유발되도록 하는 등 여러 가지 다른 수단들이 많다.

 

· 통행료를 적은 금액으로부터 단계적으로 끌어올리려고 시도하면 안된다. 이것은 혼잡도를 개선하는데 아무런 도움이 되질 않으며 오히려 이 제도가 에산확보를 위한 것이라는 반대론의 힘을 키울 뿐이다.

 

· 절대로 예산을 균등하게 만들겠다는 약속을 하지 말아야 한다. 오히려 투명성과 신뢰성을 보이는 것이 바람직하다.

 

이러한 많은 교훈들은 녹색성장과 광범위한 의미에서 연관되어 있으며 특히 이러한 정책이 자원의 이용에 대한 부과금을 책정하거나 세금을 부과하여 시스템을 개선하고자 할 때 유용한 방법이다.

 

 

6. 효과 및 분석

 

교통분야 에서의 경제적 및 환경적 분석 기술에 대한 개발은 적어도 이러한 분석이 일상적인 국가들에서는 이미 원숙기에 접어들었다. 이러한 분석결과는 많은 사항들에 대한 영향을 파악하였는데, 교통 기반시설은 환경분야에 대규모의 돌이킬 수 없는 영향을 미칠 가능성이 매우 크며, 공간적 및 경제적 구조는 대규모의 교통분야의 투자에 대한 영향을 미치고, 또한 공간적인 규모는 일부 수 백 킬로미터에 이르는 노선에 대한 사업성에 영향을 미치는 것으로 나타났다.

전략 환경평가는 대규모 교통기반시설 사업의 평가를 위해 개발되었다. 평가기법 및 의사결정 보조도구 들은 현재 교통 프로젝트, 프로그램 및 정책에 대한 체계적인 평가를 위해, 북서 유럽, 일본, 한국 및 오스트레일리아에 도입되어 운용 중에 있다.

 

교통평가의 핵심은 비용-편익 평가이다(CBA) 이 비용편익 평가의 기본원리는 공공사업 및 민간사업에 동등하게 적용될 수 있지만, 이 기법이 사회적인 편익을 중점적으로 다루고 있는 특징으로 인하여 주로 공공사업의 의사결정 도구로 많이 사용되고 있다.

 

환경적인 영향은 여러 가지 방법을 이용하여 목록화 되어 있다. 소음의 영향은 영향을 받는 많은 자산주체에 의해서 기록되고 있고, 기후변화에 의한 영향은 감소된 또는 증가된 CO₂ 의 양을 바탕으로 표시되고 있으며, 다른 영향들도 역시 영향의 정도가 대규모, 또는 소규모 및 중대한 고려사항이 되는 지의 여부에 따라 수치화 되어 있다. 이러한 영향인자 목록은 현재 정부의 정책 우선순위에 따라 추가되기도 하는데, 지형에 대한 영향, 유적지에 대한 영향, 생물다양성에 대한 영향 등이 추가될 수도 있다. 의사결정권자는 이러한 영향인자들을 사업시행 초기에 고려해야 할 것인지에 따라 손익 계산을 수행하여야만 한다.

 

광범위한 정책 계획단계와 평가 단계 간의 신경전은 어느 나라에서나 발생한다. 예를 들어, 정책목표를 저탄소화 정책에 집중하고 있는 상황에서 CBA 평가를 통과한 사업이 온실가스 배출을 심하게 증대시킨다면 그 사업은 어떻게 해야 하는가? 또는 CBA 평가를 통과하지 못한 사업이 온실가스 배출량을 현저하게 저감시키는 기능을 수행한다면 그 사업은 어떻게 되는가? 전체적인 교통분야의 온실가스 배출을 감소하는 목표를 지향한다고 해서 이산화탄소를 배출하는 모든 사업을 중단하는 것은 매우 비합리적인 태도일 것이며, 마찬가지로 비용에 관계없이 온실가스를 저감하는 모든 사업을 수용하는 것도 바람직한 태도는 아닐 것이다. 이런 의미에서 CBA 평가는 각각의 사업의 장점과 전체적인 정책목표 간의 불일치를 계량화 하는데 유용한 도구가 될 것이다. 영국의 정책과 통상적으로 추진되는 공공 교통사업에 대한 평가 요약표는 녹색성장 정책의 효율성을 평가하는 지표를 제공할 수 있을 것이다.

 

▣ 원문제목 : GREEN GROWTH AND TRANSPORT

     

▣ 원문의 주요목차*******************************************************************

1. 배 경

2. 저 탄소 자동차

3. 대체 자동차 도입의 가속화

4. 초고속철도

5. 혼잡통행료의 정책적 경제성

6. 효과 및 분석