1. 연구 목적

최근 아시아를 포함한 세계 각 국가, 지역에서 “환경 배려형 도시” 구축이 진행되고 있다. 현재 전 세계적으로 300～400개의 프로젝트가 진행되고 있는 것으로 추정되고 있으며 2030년에는 시장 규모가 3,100조엔이 될 것으로 전망되고 있다.

특히, 중국의 경우 급격한 도시화율 상승을 배경으로, 정부 수준의 “환경 배려형 도시” 구축이 진행되고 있다. 중국의 도시화율은 1991년의 30%에서 2007년의 45%로 상승하였으며, 2030년에는 65%에 이를 것이라는 전망도 있다. 중국에서의 도시화 추진 배경은 다음과 같다

첫째는, 도시에서의 농촌 인구의 증가를 들 수 있다. 2006년에 공포한 국가발전계획 “중화인민공화국 국민경제 및 사회 발전에 관한 제11차 5개년 계획”(2006년～2010년) 에서는 소득이나 사회 보장 분야 등에서의 도시지역과 농촌과의 격차 시정 정책으로서 농촌 인구의 도시지역으로의 이전 정책(호적 취득도 포함)을 제시하고 있다. 1%의 도시화율 상승은 1,500만명의 농촌 인구의 도시 유입을 의미하며, 향후 20년 간 최소 3.5억명의 도시 인구 증가에 대응하기 위한 신규 또는 재개발 도시 개발이 전개될 전망이다.

둘째는, 중국 정부의 산업 이전 정책 추진에 의한 신규 공업도시의 증가를 들 수 있다. 2011년 중국 국무원에 의해 공포될 예정인 “(국토) 전국 주체 공능구 계획(全國主體工能區計畵)”에서는 환경 자원과 경제발전 가능성과의 균형을 고려해, 국토를 중점 개발구역, 적정 개발구역, 제한 개발구역, 금지 개발구역으로 나누어 구역간 산업 이전(인구 이동도 포함)을 추진한다고 정하고 있다.

이에 본 연구에서는 ①중국 국무원이 국가발전계획에 근거해 진행하는 국가 목표 재분배 정책, ②환경부 등이 표창 제도로서 진행하고 있는 도시 환경평가 정책, ③지방 정부가 도시 개발정책으로서 진행하고 있는 환경 배려형 도시 개발 사업 등을 대상으로, 중국의 환경 배려형 도시 정책의 동향 및 정책 추진 과정 등을 조사하였다.

2. 국가발전계획에 근거한 국가 목표 재분배 정책

환경 배려형 도시 정책의 기본 원칙으로는 국가발전계획에서 제시한 “자원 절약형 사회, 환경 우호형 사회 구축”이라는 국가 목표를 들 수 있다.

5년 단위로 계획이 책정되기 때문에 “5개년 계획”이라고도 불리고 있는 국가발전계획은 행정의 거시적 경제로의 관여, 경제 시장에 대한 관리/감독 등과 관련한 책무 이행의 중요 근거로 여겨지고 있으며, 강한 규범성과 구속력을 가지는 종합적인 국가발전계획이다. 이 국가발전계획에서 제시하고 있는 “자원 절약형, 환경 우호형 사회 구축”이란 지금까지의 자원 낭비형, 환경 파괴형의 경제성장 모델에 대한 반성에 근거한 환경을 배려한 새로운 성장 전략을 가리키는 정책 용어로, 순환형 경제의 구축, 자연 환경의 보호․회복, 환경오염의 방지, 수자원 및 농지 등 국토 자원의 관리의 강화 등 여러 가지 정책이 포함되어 있다.

“자원 절약형, 환경 우호형 사회 구축” 목표는 중국 중앙정부 및 지방 정부에서의 모든 정책의 입안, 형성, 집행 과정에서 존중되지 않으면 안 되는 기본 원칙이 되고 있다.

3. 표창 제도로서의 도시 환경평가 제도

일정한 평가 지표에 근거해 도시 환경 등에 대해 체계적으로 평가하는 제도는 1990년대 초기부터 이미 중국에 존재하고 있었다. 예를 들면, 1992년부터 시작된 건설부 표창 제도, 국가원림도시(國家園林都市)가 그 예이며, 2009년까지 총 125개 도시가 인정을 받았다. 도시 녹화율 향상이 주된 정책 목표이지만, 평가 지표 중에는 경관 보호(옥외 간판 규제 상황, 거리풍경의 통일성 등)나 열섬 대책, 대기, 수질, 쓰레기 처리 등에 관한 지표뿐만 아니라, 도시 설비(가스나 수도의 보급 상황, 도로 정비 상황), 도시 교통(시영버스 보유 대수)에 관한 지표도 포함되어 평가 범위는 넓다.

“국가원림도시” 제도 외에도 “환경 모범 도시”, “생태 도시”, “저탄소 도시”, “순환 경제형 도시”, “문명 도시”라고 하는 다종다양한 도시 환경 관련 “표창 활동”이 중국에서 전개되고 있으며 이 중에는 15년 이상 넘게 실시된 제도도 적지 않다. 흥미로운 것은 이러한 제도 가운데 환경부가 추진하고 있는 “생태 도시” 제도, “환경보호 모범 도시” 제도는 “에너지 절약, 온실가스 배출 감소” 목표 달성 정도를 평가 지표로서 도입하고 있는 점이다.

4. 지방 정부의 도시 개발정책으로서의 환경 배려형 도시 개발 사업

지방 정부의 도시계획은 상기의 국가발전계획에서의 “자원 절약형, 환경 우호형 사회 구축”이라는 기본 원칙에 따르는 것이 요구되고 있다.

특히, 후진타오 주석이 “자원 절약형, 환경 우호형 사회 구축”의 국가 목표를 “생태 문명 건설”이라고 이름 붙여 제창함에 따라 2006년 이후 지방 정부의 도시계획 중에는 “생태 도시”라고 하는 명칭의 계획이 급증하고 있다.

지방 정부가 진행하고 있는 대표적인 국가 프로젝트로는 “톈진(天津) 생태도시” 개발 사업으로, 본 사업은 중국 및 싱가포르 정부의 양국간 공동 개발 사업이다.

본 사업은 단순한 도시 개발에 그치지 않고 환경 배려형 개발을 중국 내에 보급시키기 위한 모델 사업으로서의 성격을 가지고 있어, 향후 중국 진출 전략 책정시의 검토 사례로 적합하다.

5. 맺음말

중국의 환경 배려형 도시 정책을 실현하기 위한 다양한 구조, 제도 가운데, 추진 주체(중앙정부, 지방정부)가 다른 3개의 구조, 제도에 초점을 맞춰 해당 정책 관련의 법령, 통지, 계획 등의 문헌 조사를 실시한 결과, 다음과 같은 결론을 얻을 수 있었다.

① 국무원이 추진하는 국가 목표 재분배 정책

국가 목표 재분배 정책은 국무원이 구체적인 국가 목표를 설정해, 이를 지방 정부별 목표로 세분화하고, 목표 달성 상황과 정부 책임자의 인사 평가를 연계시키는 수법(인사 평가 수법)이나, 목표 미달성 시의 불이익 조치(면직, 정부에 의한 인프라 지원의 중지 등)를 강구하는 등에 의해 정책의 실효성을 확보하고 있었다.

본 정책의 추진 과정에서 중앙정부의 성(省)급 지방정부에 대한 지휘 감독권한 및 국가발전계획(5개년 계획)의 구속력에 근거한 톱 다운식 수법뿐만이 아니라, 지방 정부의 의향이나 경제 상황 등에 배려하면서 목표치를 결정해 가는 유연한 수법이 병행되고 있다.

② 중앙 기관이 추진하는 표창 제도

환경부의 “생태 도시(환경 모델 도시)” 표창 제도의 사례에서는, 상기 ①의 인사 평가 수법과 “인정율에 의한 평가 수법”을 이용해, 성급 정부와 그 소관 행정구역내 기초자치단체 등과의 사이에 “연대 책임”을 묻는 구조를 도입하고 있다.

③ 지방 정부가 추진하는 환경 배려형 도시 개발 제도

중국 및 싱가포르의 양국간 공동 도시 개발 사업인 “톈진 생태도시” 프로젝트의 경우, 양국 정부에 대한 톈진시의 적극적인 정책 제안, 재정투자 등이 사업 유치 성공의 핵심이었다.

상기 3개 정책은 대체로 톱 다운식 정책(①국가 목표 재분배 정책)과 보텀 업식 정책(②표창 제도, ③환경 배려형 도시 개발 사업)으로 정리할 수 있지만, ①의 경우, 국가 목표를 정점으로 한 톱 다운식 정책 체계와 성급 지방정부의 부분적인 주도권에 의한 보텀 업식 정책 체계가 혼재되어 있다고 할 수 있다. 또, 어느 정책에 대해도 성급 정부의 주요 책임자는 국가 목표 실현 주체로서 책임도 크지만 정책 입안, 실시에 관한 자주 판단권도 많이 보장되고 있었다.

▣ 원문제목 :  中国における環境配慮型都市政策