본 보고서는 다이와종합연구소와 상해시 인민정부발전연구센터와의 공동연구인 “일본의 경험을 살려 상하이 궤도교통 운영을 주변지역의 발전과 연동시키기 위한 연구”의 일본측 보고서이다.

본 공동연구는 상하이시의 정책 책정에 제언할 목적으로 일본 수도권의 경험을 살려 상하이의 장래 도시계획과 궤도교통의 존재방식에 관해 조사, 연구를 수행한 것이다. 다이와종합연구소가 일본의 수도권 궤도교통의 발전경위를 조사, 분석하여 상하이시 인민정부발전연구센터가 상하이의 궤도교통 등의 현황분석을 실시하였다.

본 보고서에서는 연구목적의 관점을 되도록 구체적으로 조사, 분석하여 상하이의 장래 도시계획과 궤도교통의 존재방식에 참고가 될 것으로 생각되는 사례를 다루고 있다. 구체적으로는 철도의 정비 및 운용에 관해서는 도쿄메트로, 도운영 지하철, 독립행정법인 철도건설운송시설정비지원기구를 중심으로 다루었다. 상하이 지하철과의 비교라는 관점과 지하철 이외에 일본 수도권의 철도망 정비의 역사적 경위 및 최근 과제에의 대응 등을 기술하였다.  

도쿄권의 궤도교통정비와 노선 개발 중 교외선 개발에 관해서는 공적 섹터 주체와 민간 단독으로 개발이 진행된 사례를 참고하여 개발방법 및 장래 과제 등을 제시하였다.

교통결절점(전철/지하철이 교차하는 교차 역세권에서와 같이 여러 교통수단 혹은 간선교통망이 집중되어 토지이용이 고도화되고 교통활동이 왕성한 지역)으로는 메가 터미널 중 시부야역과 시나가와역을 선택하였다. 시부야역은 교외선 개발에서 예를 등 도시와 관계가 깊고, 다양한 사업주체가 관련되어 있으며, 역과 도시와의 일체적인 도시만들기를 진행시키고 있다. 시나가와역은 공항 및 신칸센과의 결절점이며, 재개발이 진행되고 있다. 전자는 교외선 개발의 창구, 후자는 국제적인 동선에의 창구 역할을 하는 것으로 상하이의 관심 테마와 밀접하게 관련된다.

장래에 도시번영을 계속해서 지속해 나가기 위해서는 주위의 수요에 대응하는 것뿐만 아니라 “지속가능한 도시”라는 관점이 필요하다. 이 관점에 대해서는 도시권에만 관심을 둘 것이 아니라 일본 각지에서 수행되고 있는 시범사례에 관심을 두고 다루기로 하였다.  

“지속가능한 도시 실현을 향한 도시만들기”의 경우, 현대 사회가 다양한 문제를 안고 있으며, 지금까지의 경제성장 우선주의에서 앞으로는 환경문제 및 사회적 문제 해결을 동시에 실시하는 것이 세계 각국의 도시에서도 요구되고 있는 상황이다. 일본 국내에서도 최근 환경문제 및 사회문제에의 관심이 높아져 이 분야에서의 법정비 및 정책 실시가 적극적으로 추진되고 있다.

지금까지 경제발전을 위한 정책에 있어서 사회적인 문제 및 환경문제의 해결에 관해서는 국가가 주도적인 역할을 수행해 왔다. 그러나, 경제의 글로벌화 추진과 함께 새롭게 “지역(지방)”의 역할이 재조명되는 시기가 도래하였다.

그 이유로는 환경문제 및 사회문제가 각 지역의 특성 및 주민의 개별사정을 반영하여 추진해야만 하기 때문이다. 따라서, 그것을 위해 국가수준의 대응이 아니라 각 지방수준에서의 대응책이 요구된다. 인구밀도 및 분포 비율, 산업구성, 자가용차 의존도 등의 교통분배율은 각 지역마다 다르며, 각 지역에서의 과제해결을 위해서는 현재 상황을 자세히 알고 있는 지역 담당자에 의한 시책이 입안 및 실시되는 것이 요구된다.  

해외의 각 지역에서는 각지방, 도시가 안고 있는 문제를 해결하기 위해 도시만들기에 교통정책을 반영한 정책이 증가하고 있지만, 최근에는 일본 국내에서도 많은 지방자치단체에서 다양한 대응이 이루어지고 있다. 최근 몇 년간 일본에서도 “교통수요 관리”의 개념을 기본으로 “주차와 주행”, “모빌리티 관리”, 공영버스 이용 촉진책, 전환교통(Modal Shift, 도로로 운송하던 화물을 대량 운송수단인 철도 또는 선박으로 전환하여 운송하는 것) 등을 조합하여 대응하고 있다. 이러한 시책에 의한 공공교통 이용 등 주민의 라이프스타일 변화를 만족시키고, 도시의 존재방식에도 변화를 주어 “컴팩트 도시” 등과 같은 다양한 대응을 수행하는 사례도 있다.

도쿄권에서는 JR의 간선망의 경우, 야마테선 외측을 민간철도와 제3섹터, 내측을 도쿄 메트로와 도영 지하철로 크게 나누어 배치하고 있으나, 운영주체가 다양하기 하다는 특징이 있다. 철도정비가 시작된 초기에 일본에서는 철도의 공설공유론(公設公有論) 개념이 강하게 존재했지만, 재정상황을 비롯한 여러 가지 제약 때문에 현실적으로는 국가, 지방자치단체, 민간자본이 투입되어 철도부설 및 운영이 이루어지는 치밀한 네트워크가 구축되어 왔다. 이러한 현실 상황에서 법제도 및 철도행정도 다양하게 이루어져 운영주체간에서도 다양한 변혁 및 경쟁과 협력이 전개되어 왔다. 단, 도쿄권에서는 상당한 교통수요가 존재하기 때문에 그러한 수요에 높은 효율로 대응하는 것이 운영주체의 과제이었다. 이러한 과제는 단순히 궤도교통 운영주체뿐만 아니라 도시계획의 관점에서 지방자치단체 및 국책수행을 기획한 국가도 대응해야 할 과제이다.

도쿄권에서 치밀한 네트워크의 구축과 효율적인 운영에 대해 현재 상태에서는 상당히 높은 수준에 도달했지만, 해결해야 할 과제는 아직까지 그대로 존재하고 있다. 철도정비자금은 거액이 되어 일반적으로 이용자부담(요금)만으로 회수하는 것이 곤란하였다. 수도권의 “발전단계”에서는 “개발이익”을 도입함으로써 이러한 문제에 대처할 수 있었지만, “성숙단계” 이후에는 상당히 곤란하였다. 저출산, 고령화의 영향은 투자비용 대비 효과의 저하, 철도사업 서비스의 존재방식의 변질 등의 형태로 철도사업자의 경영에 영향을 주고 있다. 따라서, 전체적인 흐름은 철도정비에 있어서 “공적지원”의 필요성이 높아지는 경향이 있다.

도시의 성숙, 주민의 의식변화와 함께 종래의 “톱다운(top-down)형의 정책 결정시스템”의 성과는 점점 줄어들고 있다. 주민이 도시에 대해 다양한 가치관을 반영한 “보톰업(bottom-up)형 정책결정시스템”의 조화도 고려하지 않으면, 활기찬 도시형성은 진척되지 않을 것이다. 교외주택의 재개발에서 주체적인 사업자의 존재 유무에 따라, 장기적인 시각으로 보면 “지역의 가치”는 크게 변화된다. 따라서 장기적인 “자산관리”의 시점이 필요하다.

운영주체의 효율성을 유지하면서, 도시정책과의 정합성 및 인구 구조변화에의 대응 등을 진행시켜 지속가능한 도시를 형성해 나가기 위해서는 개혁, 개선의 노력이 더욱더 지속되어야 할 것이다. 또한, 다양한 도시의 경험 및 역사를 참조하여 비교하는 것도 의미가 있으며, 그 결과가 지속가능한 도시형성에 활용될 수도 있을 것이다.