1. 배경과 목적

○ 도로는 국민생활을 윤택하게 하며, 사회경제의 생산성 향상을 실현하기 위하여 불가결한 교통 인프라이다. 그 정비 재원의 과반은 1953년 도로특정재원제도 창설 이래 약 반세기에 걸쳐 자동차관계제세(自動車関係諸税)라는 형태로 자동차 이용자가 부담하여 왔다. 그러나, 2009년도부터 도로특정재원제도가 폐지되어 도로정비 비용의 수익자 부담 원칙이 붕괴되었다. 그에 따라 주로 다음의 3가지 점이 염려된다. ① 필요한 도로가 충분히 정비되지 않았다. ② 필요한 도로가 안정적으로(계획적으로) 정비되지 않았다. ③ 자동차관계 제세부담자에게 있어 공평하지 못한 세금을 부담시킨다.

○ 본 협의회에서는 위와 같은 염려를 불식시키기 위하여 “포스트 도로특정재원제도시대”의 도로정비에 관한 정책과 비용부담의 바른 모습에 대하여 신정권에 제언한 것이다. 또한, 본 제언에서 말하는 “도로정비”에는 신규 정비, 개량, 유지, 보수 등이 포함된다. 신규정비, 개량은 물론이거니와 앞으로는 재정난을 배경으로 한 도로의 유지, 보수 비용부담도 중요성이 높아질 것이다.

○ 도로정비의 목적은 “도로의 생산성을 높임으로써 국가, 지방, 지역의 지속 가능성(환경대응, 활력, 공평성)을 높일 것”이라고 생각할 수 있다. “도로의 생산성을 높일 것”은 도로의 교통기능과 공간기능에 의해 사회, 경제, 생활 등의 성과(가치)를 효율적으로 만들어냄과 동시에 도로행정의 효율성도 높이는 것이라고 생각된다.

2. 도로정비계획의 방식에 관한 제언

○ 국가 및 지방자치단체는 국가, 지방, 지역의 지속가능성 향상을 취지로 한 일반 국민이 알기 쉬운 명확한 도로정비 목표를 설정하고, 그 목표 자체를 PDCA(plan-do-check-action)사이클 중에서 검증해 나감으로써 장기적 관점에서 국민의 요구에 맞는 도로정비를 실현해야만 한다.

○ 국가 및 지방자치단체는 도로정비에 있어 정책평가와 사업평가에서 엄격한 비용 대비 효과의 기준을 세워, 투명성을 갖는 사업선정을 수행해야만 한다. 다만, 현재의 비용편익분석이라는 수법은 공평성 등을 고려하지 않는 등 한계가 있으므로 다른 기준도 이용하여 종합적 분석을 수행한 뒤에 정비의 가부를 결정해야만 한다.

3. 도로정비 비용부담 및 자동차 관계제세의 방식에 관한 제언

○ 국가는 도로특정재원제도가 폐지됨에 따라 과세의 근거가 희박한 휘발유세 등의 잠정세율, 자동차 취득세, 자동차 중량세 등은 폐지해야만 한다. 또한, 도로정비와 그 비용부담의 관계에 관한 원칙을 개정할 필요가 있다. 그 원칙을 확립한 뒤에 자동차 관계세제의 체계와 부담의 방식을 재검토해야만 한다.

○ 국가는 자동차의 차체와 연료에 대한 환경세 창설에 대하여 자동차의 연료 이외의 이산화탄소 배출원에 대한 과세의 공평성을 토대로 하여 신중하게 검토해야만 한다.

○ 국가는 자동차세, 경자동차세에 대하여 보유과세의 정당성의 근거를 일반 국민이 앍기 쉽게 나타내고, 부담자의 납득성을 높여야만 한다.

○ 필연적으로 세부담을 가져오게 되는 고속도로 요금의 무료화에 대해서 국가는 사회실험의 목적, 스케줄과 순서, 무료화를 실시하는 판단기준 등을 명확히 하여, 일반 국민이 판단하기 쉽도록 고안해야만 한다. 또한, 새로운 도로의 요금제도의 방향성을 분명히 밝혀야만 한다.

3. 보충자료

(1) 일반도로의 정비 현장과 과제

○ 일본 도로의 실제 길이가 과거 반세기 동안 두 배 이상으로 증가하였으며, 자동차 교통량(주행 대비 킬로수)도 차차 증가되어 왔다. 도로정비가 일본의 경제성장에 해온 역할은 크다. 다만, 앞으로의 도로정비를 생각하는 데 있어 현장의 정확한 파악이 필요하다.

○ 2008년 4월 현재의 도로정비 수준은 실제 길이 기준으로 일반국도는 4.5%에 지나지 않으며, 시읍면도가 대다수(84.6%)를 차지하고 있으며, 개량율은 일반 국도가 가장 높고(91.3%), 도로종별이 아래로 내려갈수록 낮아지고 있고(시읍면도에서 55.9%), 4차선 이상 구간 비율도 개량율과 같이 도로종별이 아래로 내려감에 따라 낮아지고 있다(일반 국도에서는 13.4%이며, 시읍면도에서는 0.5%).

○ 보다 상위의 도로종별일수록 도로길이 당 교통량이 많다는 것을 알 수 있다. 그 한편으로 일반 국도에서도 그 반수 이상(54.3%)이 혼잡도 0.8미만이며, 같은 도로종별 중에서도 이용 상황이 크게 다르다는 것도 알 수 있다. 앞으로 보다 하위의 도로종별의 최소한의 질적 향상과 보다 많은 교통량을 담당하는 상위 도로종별의 양적 향상을 도모하는 것을 전제로 하여 구체적 이용형태를 토대로 한 도로정비의 검토가 요구되고 있다는 것을 시사한다.

(2) 도로의 비용편익분석의 과제

○ 국토교통성 “비용편익 분석매뉴얼”(2008년 1월 작성)에 의한 도로의 비용편익 분석은 편익을 주행시간의 단축, 주행경비의 감소, 교통사고의 감소 세 가지 효과만을 측정하고 있으며, 그 외에 금전적으로 평가하기 어려운 편익, 비편익은 포함하고 있지 않다.

○ 비용에 대해서는 징세 비용이 포함되어 있지 않는다는 점을 지적할 수 있다. 어떤 연구에 따르면, 공적자금의 Shadow Price(징세 비용과 과세 잉여손실 등에 기인한다)을 1.1로 예상하고 있으며, 이 요소를 넣는 것만으로 비용편익비가 1.1 이하의 프로젝트는 타당성을 잃는다. 그리고 비용편익비가 1.1인 프로젝트는 적지 않다. 또한, 다른 교통모드로의(특히 부(負)의) 영향이 고려되지 않은 점도 유의할 필요가 있다.

○ 비용편익 분석은 도로정비 일부의 편익, 비용을 측정함에도 불구하고, 또한 추정 자체도 한계가 있음에도 불구하고 숫자만을 생각할 위험성이 있기 때문에 그 운용에는 충분한 주의가 필요하다.

○ 도로의 비용편익 분석은 그 분석이 정밀하게 매뉴얼화 되었으며, 신규 도로정비와 재평가, 사후평가에서도 실시되는 등 극히 투명성이 높은 정책평가 수법이나, 일부 추정상의 문제와 한계가 있으며, 그 운용에 관해서 개선의 여지가 있다고 말할 수 있다.

(3) 도로정비 비용에 차지하는 도로특정재원의 비율

○ 2001년 고이즈미 정권 탄생 전후로 국비의 도로 투자액에 대한 도로특정재원의 비율은 100% 전후로 바뀌지 않으나, 지방비의 도로특정재원의 비율은 40% 전후에서 지방의 도로정비비 증가의 둔화를 배경으로 50~60% 상승하였다. 그 결과 최근, 국비와 지방비를 합쳐 도로투자액에 차지하는 도로특정재원의 비율은 70~80%로 상승하였다. 따라서 최근 도로정비는 자동차 이용자의 부담에 의지하는 경향이 강하다고 말할 수 있다.