1. 서론

본 보고서는 4개국(영국, 미국, 프랑스, 스페인)의 고대 로마제국 시대부터 현대까지의 도로정비의 역사적 변화를 추적함으로써 도로정비에 대해 어떠한 기본사상이 존재하는가, 고속도로의 유료, 무료가 어떤 요인으로 결정되어 왔는가, 그리고 앞으로 도로정비를 추진할 때 참고가 될 수 있는 점에 대하여 조사하였다.  

2. 도로정비의 기본사상

도로에 관한 기본사상으로서 기본인권인 이동의 자유가 존재하고 있으며, 그것이 사회의 경제적, 문화적 발전에 필요 불가결하다고 인식되어 왔다. 때문에 도로는 항상 공적인 소유의 대상이었다.  

(1) 기본적 인권으로서의 교통권 확보

○ 각 국가 모두 도로정비의 기본사상으로 교통권의 확보가 기본적 인권으로 인정되었다. 영국에서는 13세기 마그나 카르타(Magna Carta) 및 윈체스터 법전 이래 킹스 하이웨이(Kings Highway) 사상에서 왕국의 국민은 킹스 하이웨이를 무료로 자유롭게 통행할 수 있는 권리가 인정되었다. 프랑스에서는 1982년 국내교통기준법에서 교통권이 기본적 인권 중 하나로서 인정받아, 이 법률을 근거로서 공공교통만이 아닌, 고속도로에 대한 접속권이 보장되었다. 또한 미국에서는 1956년 연방보조도로법 제정 시 대통령의 서한 등에서 대규모 고속도로를 통해 사람과 물건이 자유롭게 왕래하며, 그것이 국가로서 일체성을 유지하기 위한 필수라는 것을 강조하였다. 프랑스, 스페인에서는 고속도로를 유료로 정비하는 경우에 반드시 병행하는 무료도로가 존재해야 한다는 원칙이 확인되었다.

(2) 도로는 항상 공적인 소유이었다.

○ 각국의 모두 도로는 이동의 자유를 보장하고 사회의 경제적, 문화적 발전에 필요 불가결한 것으로 인정받았기 때문에 항상 공적인 소유였다. 이것은 양도 등에 의한 건설과 관리를 민간에 이관하여도 바뀌지 않는 원칙이었다.

3. 고속도로의 유료, 무료의 결정요인

(1) 재정적 요인

○ 고속도로 정비를 유료 또는 무료로 할지를 결정하는 데 중요한 결정요인은 고속도로정비의 중점시기에서 공공재원의 여력이다. 제2차 세계대전 후 미국에서는 비교적 윤택한 공공재원에 의해 대규모 고속도로는 무료(연방도로신탁기금)로 정비되었다. 반대로 프랑스에서는 공공재원의 부족으로 유료도로를 기본으로 할 수 밖에 없었다.

(2) 이용자의 부담 능력

○ 고속도로가 사회에 필요하다고 인정되고 있고, 공공재원에 여유가 없는 경우에 이용자에 요금부담 능력이 있다면 유료로 정비된다. 동일 국가 속에서도 경제가 발전된 지역에서는 요금부담이 높아 유료로 하고, 반대로 경제발전이 뒤떨어져 있는 지역에서는 무료로 하는 경우도 있다. 이 예로서는 프랑스에서 브르타뉴(Bretagne)지방과 중앙산악지방이며, 그 외의 지역은 기본적으로 유료로 정비되었다.

(3) 정권정당의 정치사상

○ 정권당의 사상이 자유주의인지 사회주의인지에 딸 국가에 의한 정비방법에 큰 영향을 준다. 스페인에서는 보수당이 정권당이었던 기간에는 유료 고속도로가 정비되었으며, 사회당이 정권을 잡았을 때에는 무료 고속도로가 정비되었다.

○ 프랑스에서는 보수계 퐁피두(Pompidou) 대통령은 유료제에 의한 고속도로 정비를 추진하였으나, 미테랑(Mitterrand) 사회당정권에서는 무료의 준고속도로 정비를 추진하였다. 또한, 실현은 되지 않았으나, 기존의 유료 고속도로의 무료화를 모색하였다.

○ 영국에서 보수당은 마가렛 대처(Margaret Hilda Thatcher) 정권에서 유료제에 의한 도로정비를 추진하였으나, 토니 블레어(Anthony Charles Lynton Blair) 노동당 정권은 환경문제 등에 의한 도로정비를 억제하고 무료 도로제를 계속하였다(재원부족은 휘발류세를 올림으로써 대응하였다).

(4) 과거 정책의 성공과 실패

○ 정책이 과거에 성공하였는지 실패하였는지에 따라서도 영향을 받는다. 영국에서는 1830년 당시 약 32,000km의 유료 고속도로(turnpike)가 철도보급에 의해 파탄되어, 지방자치단체의 재정부담에 의해 유지관리를 계속할 수 밖에 없어 유료제 채용에 회의적 여론이 형성되었던 것으로 생각된다. 또한 스페인에서는 사회당 정권시대에 무료 고속도로를 체험하기 위하여 다시 유료화하는 것은 여론의 지지를 얻기 힘들었다.

(5) 유사제도의 존재

○ 고속도로정비에 민간자금을 도입하기 위하여 유사제도가 존재하였는가 여부도 영향이 있다. 프랑스, 스페인에서는 중세부터 왕이 유력귀족과 상공업에 인프라 개발권을 부여하여, 거기서 사용료의 징수를 인정하는 양도(consession)제도가 존재하였기 때문에 고속도로 정비 시에도 이 제도의 채용은 용이하였으며, 국민도 받아들이기 쉬웠던 것으로 생각된다.

○ 프랑스에서는 공역무(公役務)의 양도(concession service public)라는 개념이 행정계약의 일종으로서 100년 이상 지속되었기 때문에 고속도로 건설 및 관리에 적용하기 쉬웠다. 스페인에서는 1877년에 도로의 양도가 법적으로 인정되었으나, 실제로 이용된 적은 없었다.

4.  앞으로 도로정비를 추진할 때 배워야 할 점

(1) 기본적 인권으로서의 교통권 존중

○ 앞으로 교통정책을 결정할 때에는 고령화 사회도 배려하여 국민 한 사람의 이동하는 권리를 보장한다는 교통권의 사상이 보다 중요해진다. 구체적으로는 종합적인 교통체계의 검토, 계획결정에 지방주민의 참가, 각 교통기관에 대한 접속권 보장 등을 들 수 있다. 

(2) 지속가능하고 종합적인 교통체계의 재원으로서 유료도로 양도 등을 활용

○ 지금까지는 영국의 중세 도로관리체제에서 볼 수 있듯이 교통모드 내에서 수익과 부담 대상자와의 대소관계가 거의 일치하였다. 그럼에도 불구하고, 앞으로 지속 가능한 사회를 형성해 나가기 위해서는 수익자가 종래의 교통모드를 넘어 스스로가 사회에 부과하는 외부 비용분의 수익을 사회로 환원하여 공헌해 나갈 필요가 있다.

○ 영국은 블레어 정권에서 휘발류세를 인상하여 주요 철도 등의 공공교통기관의 정비에 사용하고 있으며, 미국은 휘발류세 등에서 얻은 도로신탁기금 수입의 일정액은 공공교통의 정비에 충당하고 있다. 프랑스는 양도회사로부터 얻은 요금, 세금 수입을 다른 인프라 정비에 충당하기 위하여 기금을 창설하였다.

○ EU의 교통백서에서도 도로의 과금 징수를 주변 경계지역 및 과속화가 추진되고 있는 지역의 교통망 정비와 철도와 운하 등의 공공교통 정비에 충당할 것을 제언하고 있다. EU에서는 대기오염, 소음, 혼잡의 외부비용을 구체적으로 산정하고, 과금을 위한 논의를 추진하고 있다.