1. 서론

○ 2009년 9월에 발족된 하토야마 정권은 2020년까지 온실가스 배출량을 1990년 대비 25% 삭감할 것을 목표로 세웠다. 일본 내에서 이 목표를 달성하기 위해서는 신축 주택, 건축물은 차세대에너지절약기준(1999년)에 100%, 기존 주택, 건축물은 신에너지절약기준(1992년)에 100% 만족시킬 필요가 있다. 건축물의 수명은 30년 이상으로 길며, 신축 시의 건축물 에너지 절약화 도입의 시기를 놓치게 되면, 다음 대책 도입 시까지 시간이 걸리기 때문에 장기적인 관점에서 조기에 대책을 세울 필요가 있다.

○ 한편으로 건축물의 에너지절약 향상은 지속적인 CO2 삭감으로 이어질 뿐만 아니라 고령화 사회의 도래를 상정한 경우의 히트쇼크(급격한 온도변화에 의해 인체가 영향을 받는 현상) 대책 등에 공헌할 수 있으며, 건축물의 에너지 절약화에 관련된 산업규모의 확대가 가져오는 내수 확대와 고용창출의 효과도 기대된다. 그리고, 건축물의 에너지 절약화는 에너지절약 성능에 뛰어난 급유, 냉난방설비 도입과 올(all)전기주택 등의 보급이 중요한 대책이 되기 때문에 에너지 산업계에 대한 영향도 크고, 전기사업자도 그 동향에 주시할 필요가 있다.

○ 지방자치단체에 의한 건축, 도시계획분야의 온난화 대책이 지금까지 충분히 축적된 것은 아니며, 실효성이 높은 시책의 구현을 위한 시행착오의 상태가 계속되고 있다. 그 중에서도 건축물 에너지 절약화에 관한 규정을 세운 유일하다고 할 수 있는 “건축물환경배려계획서제도”가 지방자치단체 사이에서 급속히 보급되고 있다. “건축물 종합환경계획서제도”, “건축물 환경성능평가제도”, “특정건축물 배출량삭감 계획, 보고, 공표제도” 등으로 여러 가지 명칭으로 불리는 본 제도에 대해서는 지금까지 정해진 개념이 없고, 그 실효성과 운용상태에 대한 검토가 충분히 이루어지지 않았다.

○ 이상의 점으로 볼 때, 본 보고는 이 제도에 관한 행정법학적 시점에서 제도의 법적 구조와 운용의 실태 등을 분명히 밝혀, 앞으로의 지방자치단체가 실효성이 높은 건축, 도시계획 분야에서의 온난화 대책의 구현에 이바지할 수 있는 지식을 얻는 것을 목표로 한다.

2. 조례의 법적구조

○ 2009년 말까지 본 제도를 도입하는 21개의 지방자치단체의 제도의 목적과 주요 방법 등의 공통점, 특징을 도출한 후, 독자적인 조례에 기초하여 제도를 운용하는 15단체의 조례를 분석하였다.  

(1) 제도의 특징

○ 각 단체의 제도는 제도의 대상이 되는 건축물 규모를 시작으로 환경배려조치에 관한 항목과 평가기준 등에서 여러 상이점을 보이나, 제도설계 상의 공통점도 볼 수 있다. 즉, 건축주가 지방자치단체가 정한 평가지침 등에 비추어 건축물 환경성능에 대하여 자기평가를 수행하고, 그 결과를 지방자치단체에 신고함으로써 행정이 그 결과를 공표한다는 것이다.

(2) 규제방법의 분석결과

○ 15단체 조례의 공통점으로서는 환경배려조치 도입에 관한 의무규정은 있으나, 처음부터 이행해야만 하는 의무내용이 명확하지 않기 때문에 노력의무에 머물러 있다. 또한, 신고의무에 관한 명확한 의무규정은 있으나, 의무불이행에 대한 제정, 제재조치는 “권고와 위반사실 공표”뿐으로 규제력이 결코 강한 것은 아니다.

3. 제도운용의 실태조사결과

○ 규제력이 강하지 않은 본 제도의 경우 신고의무 수행실태를 파악하거나, 수행을 촉진하는 대책을 만들거나 하는 것이 제도의 실효성을 높이기 위해서 필요하다. 건축물계획서제도의 실태파악과 촉진방책 등을 설문조사(배포: 21개 단체, 회수: 20개 단체)를 통하여 분명히 밝혔다.

○ 대상건축물에 대한 전출입 신고율이 100%라고 대답한 단체는 1개뿐 이었다. 파악하고 있지 않다(5개 단체)와 90% 미만(8개 단체)이라는 대답도 있으며, 신고실태 파악을 모든 단체가 수행하고 있는 것은 아니다.

○ 기준적합율의 향상책으로서 ① 금리우대(5개 단체), ② 표창제도(2개 단체), ③ 인증제도(1개 단체), ④ 종합설계제도와의 연결(9개 단체)이라고 하였다. . 세 가지 향상책을 조합하여 도입한 지방자치단체는 1개 단체(①, ②, ④)인 것에 비해 한 종류의 시책만 도입한 곳이 8개 단체이다. 또한, 어떤 향상책도 강구하고 있지 않은 것이 8개 단체로 모든 지방자치단체가 대책을 강구하고 있는 것은 아니다.

4. 실효성 확보를 위한 효과적 대책

○ 방문청취조사(6개 단체)와 상기 설문조사에 의한 신고율과 기준적합율의 향상책으로서 복수의 단체에서는 ① 건축물계획서제도와 건축인허가제도를 연결시킨 방법과 ② 건축물 환경성능표시제도(라벨링(labeling)제도) 등을 이미 도입하고 있으며, 일정 효과가 있다는 것을 알게 되었다.

○ ①은 건축물인허가권한부서와의 연대에 의해 건축물계획서제도를 건축 확인신청의 사전수속으로 자리매김하여 건축물계획서제도의 이해를 철저히 하기 위한 방법이며, 신고율의 향상효과가 나타날 수 있다.

○ ②의 라벨링제도는 집합주택의 건축주 등에 신문, 텔레비전 등을 통한 판매광고 중에서 일정 형식에 따른 라벨을 이용하여 건축물의 환경성능을 나타냄으로써 “제도의 가시화”와 “물건의 차별화”를 통한 기준적합율 향상 효과를 나타낼 수 있다.   

5. 앞으로의 과제

○ 2010년 1월 1일부터 일정 수준의 건축물 에너지절약화조치의 도입을 의무화하는 개정조례가 시행되었다. 규제강화를 목적으로 한 이 제도개정의 동향에 대한 지속적 조사와 제도의 실효성에 영향이 큰 건축기준법의 법개정에 관한 논의의 동향조사가 필요하다. 또한, 국가에서도 건축물 에너지절약화 대책이 추진되고 있으며, 지방과 국가와의 역할분담에 초점을 맞추어 에너지절약법과 건축물계획서제도와의 관계를 정리할 필요가 있다.