캘리포니아주의 대중교통 전략 계획

 

소개

 

캘리포니아 상원법안(Senate Bill, SB) 391에서 캘리포니아 입법부(California Legislature)가 발견한 바에 의하면, 캘리포니아주는 주의 온실가스 배출 제한과 대기오염 기준과 일치하는 이동성과 혼잡 관리의 목표를 달성하기 위해 주에서 필요로하는 교통 시스템을 상세히 설명하는 종합적이고, 주 전반에 걸친, 다중모드의 계획 절차가 부족함. 비록 상원법안 391이 캘리포니아 교통계획(California Transportation Plan)에 대한 자극을 제공하지만, 그것은 대중교통으로의 모드 전환의 결과로 나타나는 온실가스 배출량 감소를 추구하는 다른 법안들을 따름. 하원법안(Assembly Bill, AB) 32를 따르는 캘리포니아의 기후변화 조사계획(Climate Change Scoping Plan)과 지속가능한 지역사회 계획법(Sustainable Communities Planning Act) 상원법안 375는 대중교통이 주의 온실가스 배출량을 줄이는데 핵심적인 역할을 할 것으로 파악함. 지속가능한 지역사회 전략을 실행하는데 있어, 남부 캘리포니아 정부연합(Southern California Association of Governments, SCAG) 지역은 2035년까지 전체 대중교통 및 철도 승객수에서 36퍼센트가 증가할 것으로 예상함. 이는 1991년과 2010년 사이에 대중교통 이용수가 18.5퍼센트 증가한 것의 두 배에 해당함.

 

2020년까지 2009년 수준에서 온실가스를 25퍼센트 감소시켜야 한다는 필요성은 상원법안 391의 추진력이었고, 캘리포니아주는 매우 다양한 경제적, 환경적, 및 사회적 목표들을 달성하기 위해서 대중교통 승객수를 증가시켜야 함. 상원법안 391에서 입법부가 발견한 바에 의하면, 최근의 가솔린 가격 증가는 버스, 통근 열차, 도시간 철도를 포함하는 대중교통 승객수에서 역사적인 증가와, 자가용으로 이동한 마일수에서 역사적인 감소를 이끌어냈음. 따라서 대중교통 사용을 증가시키는 것은 교통에서 발생하는 온실가스 배출량을 줄이면서, 연료가격이 불안정한 기간동안 변동하는 주 경제를 유지하는데 필수적임. 아래의 <그림 1>은 1991년 이후 가솔린 가격(녹색)의 변동과 비교할 때 운전(청색)과 대중교통 사용(적색)에서의 상대적인 변화를 제시함. 2000년대에 실제 가솔린 가격의 증가는 대중교통 승객수의 증가와 관련되어 있음.

 

<그림 1> 1991년 이후 실제 가솔린 가격 대비 캘리포니아 운전 및 대중교통 사용에서의 상대적 변화

 

캘리포니아는 정책 명령을 따르고 캘리포니아 주민들에게 가솔린 가격이 증가하는 상황에서 이동성에 대한 가용한 옵션들을 제공하기 위해서 대중교통 이용자수를 지속적으로 증가시켜야 함. 동시에, 캘리포니아에서의 증가하는 대중교통 이용자수는 상당한 재정적, 정치적, 그리고 관료적 위기에 직면해 있음.

 

캘리포니아 교통부의 대중교통부서(Caltrans Division of Mass Transportation)는 주 전반의 계획 및 펀딩 분배에 관여해있는 반면, 지역의 니즈와 주의 목표 둘다를 달성하기 위해 비용대비 효과적인 서비스를 제공하는 임무를 가진 많은 수의 다양하고 자주적인 대중교통 운영자들에 대해 제한적인 영향력을 가지고 있음. 그럼에도 불구하고, 캘리포니아 교통부의 대중교통부서는 주에서 대중교통 지원환경을 만들고, 협력적인 계획을 장려하며, 주 전체에 우수사례를 확산하는 것과 같은 외부 요소들에 중점을 두는 독특한 위치에 있음. 이 보고서는 이 연구 프로젝트의 핵심적인 결과를 요약하고 있는데, 그 초점은 캘리포니아에서의 대중교통 서비스에 대한 니즈, 지역의 운영자들과 주의 계획기관 둘다가 직면하고 있는 위기들, 그리고 교통개혁의 시급성을 언급하기 위해 필요한 많은 수의 이해당사자들에게 가용한 여러 운영, 프로그램, 및 비즈니스 기회들에 있음. 이러한 연구결과는 캘리포니아 교통부로 하여금 캘리포니아에서 대중교통 서비스를 확대하는 것에 대한 재정적 어려움을 더 잘 이해하고, 캘리포니아에서 비용 대비 효과적인 대중교통 투자에 대한 전략 및 전술을 파악하며, 지역의 성공을 주 전체로 확산시킬 수 있도록 함. 여기서 제시된 정책제안들은 캘리포니아에서 대중교통에 관한 회의, 인터뷰, 및 연구에 근거하고 있음. 이러한 정책제안들은 캘리포니아 교통부의 대중교통부서가 다른 기관들과 함께 캘리포니아의 대중교통을 개선하도록 하는 인기있고 비용 대비 효과적인 전략에 중점을 두고 있음. 인터뷰 및 회의에서 파악된 더 넓은 범위의 전략들 ？ 자동차 사용에 주로 영향을 미치는 정책들 - 은 이 보고서의 범위를 뛰어넘음.

 

캘리포니아에서 대중교통 서비스의 확대 비용

 

주 전체에서 대중교통 운영자들은 지난 20년간 대중교통 사용을 증가시키는데 성공적이었던 반면, 승객 이동 당 비용과 보조금은 인플레이션 비율보다 더 빠르게 증가하였음. 특히, 이용자수의 증가는 대부분 대중교통 인프라에 대한 값비싼 자본투자를 통하여 이루어졌음. 지하철, 경전철, 그리고 다른 자본집약적 프로젝트에 대한 투자가 자동차 이외의 대도시 이동성(non-auto-based metropolitan mobility)을 촉진하는데 중요한 역할을 하는 반면, 캘리포니아주는 주의 승객수를 늘리고 교통부문에서 온실가스 배출물을 줄이기 위해 대중교통 승객수를 증가시키는 비용 대비 효과적인 추가적 수단을 채택할 필요가 있을 것임. 다행히, 캘리포니아의 대중교통 운영자들은 많은 수의 비용 대비 효과적인 대중교통 향상에 대해 진정한 근거로써 역할을 해왔음.

 

대중교통 운영자들의 재정적 문제를 완화하기 위한 다양한 노력에도 불구하고, 대중교통 운영자들은 100년 이상 재정적으로 불안정한 역사를 반복적으로 경험해왔음. 20세기 초반에는 미국 전역에서 민간기업들이 대부분의 대중교통 서비스를 제공하였음. 다음 반세기동안 민간 대중교통 운영자들은 일련의 재정적 차질을 겪었고, 이는 비용을 부담하고 자본개선을 이루는 그들의 능력을 약화시켰음. 주택과 고용이 교외로 이전하고 자동차 소유가 확대됨에 따라 승객수는 감소하였고, 민간 대중교통 운영자들은 더 작은 수익을 가지게 되었음. 교외로의 이전(suburbanization)민간 대중교통 제공자들에게 영향을 미쳤을 뿐만 아니라 일자리 및 주택이 도시지역 밖으로 이전함에 따라 도심의 비즈니스 구역도 어려움을 겪었음. 새로운 승객을 끌어들이려는 노력은 노동 쟁의에 의해 좌절되었는데, 이는 승객수 감소를 보상하고 오래된 장비를 교체하기 위해 대중교통 시스템이 요금을 올리는 것을 제한하였음. 비용을 줄이기 위해 민간 대중교통 운영자들은 시내전차(streetcars)에서 버스로 이전하였고, 버스의 더 낮은 자본비용은 즉각적인 재정적 이익을 가져왔으나 장기적인 운영 및 유지관리 비용을 부담시켰음. 장기적으로 대중교통 운영자들은 더이상 나아질 수 없는 재정적 상황에 놓여졌음.

 

파산과 수년째 방치된 자본투자를 직면하여, 도심의 비즈니스 관계자, 산업계 지지자, 그리고 민간 대중교통 시스템의 연합은 재정적 구원을 위해 도시, 주, 및 연방정부에 의존하였음. 1964년의 도시지역 대중교통법(Urban Mass Transit Act of 1964)과 1974년의 국가 대중교통법(National Mass Transit Act of 1974)를 포함하여 일련의 연방정부 차원의 법률적 노력은 대중교통 차량을 업데이트하고, 시설을 현대화하며, 운영에 보조금을 지급하는 펀딩을 제공하였음. 연방정부의 펀딩 유입에도 불구하고, 승객수는 1970년대 초반까지 계속해서 감소하였음. 연방정부의 정책은 일반적으로 자본집약적인 고속도로 프로젝트를 선호하였는데, 이러한 프로젝트는 종종 교외지역을 목적지로 하였고 이는 운영 서비스의 높은 비용을 지원해야 하는 승객 기반을 약화시켰음. 1990년대 초반까지 계속된 추세속에서, 급속하게 증가된 운영비용과 계속된 승객수 감소는 대중교통 시스템에 더 많은 재정적 문제를 일으켰음.

 

지난 20년에 걸쳐, 캘리포니아 대중교통 기관들의 인플레이션 조정된 운영비용은 꾸준히 증가하였음. 하나의 이유는 평균 이동거리의 증가였음. 인플레이션 조정된 승객의 마일 당 운영비용은 약간 감소한 반면, 연결되지 않은 탑승 당 승객의 이동마일은 꾸준히 증가하였음.

 

설사 운영자들이 승객 탑승 당 운영비용의 증가를 늦춘다 할지라도, 그들은 여전히 추가적인 운영 보조금을 주정부, 지역정부, 그리고 연방정부로부터 요구할 것임. 요금 수입은 캘리포니아에서 운영펀드의 20~30퍼센트만을 차지해왔음. 이 프로젝트를 위해 인터뷰한 대부분의 대중교통 이해당사자들은 추가적인 수입을 생산하기 위해 요금에만 의존하는 것에 반대하였음.

 

결론

 

캘리포니아의 이해당사자들은 대중교통의 많은 부분에 대해 요구를 하는데, 왜냐하면 그것은 여러 정책 목표들을 다루는 도구일 수 있기 때문임. 승객수의 증가는 여러 환경적, 사회적, 그리고 경제적 목표들을 달성하는데 필수적임. 그러나, 승객수를 증가시키는 비용은 고스란히 캘리포니아의 대중교통 기관들에게 떨어지고, 이는 재정적 제약이 있을 때 정책 목표들이 달성되기 어렵게 만듦. 유관기관들은 주정부가 그의 폭넓은 정책 목표들을 달성할 수 있도록 승객수를 비용 대비 효과적으로 증가시켜야 함. 주 전역에 걸친 대중교통 이해당사자들과의 회의와 관심집단(focus groups)으로부터, 연구진은 다음의 전략들이 캘리포니아에서 대중교통 사용을 비용 대비 효과적으로 증가시킬 수 있을 것으로 생각함.

 

·         변화하는 시장과 인구구조의 함의를 이해할 것
·         캘리포니아에서 대중교통에 대한 인식을 개선하기 위해 다른 주의 유관기관들과 협력할 것
·         캘리포니아 교통부의 각 모드 부서들간의 협력을 지속할 것
·         대중교통을 개선하기 위한 비용 대비 효과적인 전략들의 실행을 가속화하기 위해 주 전역의 성공사례와 얻어진 교훈을 공유할 것
·         주정부와 연방정부의 펀딩과 보고 절차를 간소화할 것
·         승객정보시스템과 같은 고객서비스 개선을 위한 자원을 주 전역에 제공할 것
·         연방정부의 운영펀드를 끌어내기 위해서 공공 지원의 밴풀(vanpool) 서비스 데이타를 보고할 것
·         활용되지 않은 공간을 대중교통으로 용도를 변경할 것
·         여러 기관들 사이에 핵심적이지 않은 기능들을 통합하고 조정하기 위한 자발적인 노력을 지원할 것

 

아마도 캘리포니아에서 대중교통 서비스를 개선하기 위한 가장 비용 대비 효과적인 옵션은 지금까지 실행되어온 것을 바탕으로 더 발전하는 것임. 주 전역에 걸쳐 대중교통 운영자들은 승객을 증가시키기 위한 비용 대비 효과적인 수단을 파악하고 실행하는데 있어서 성공과 실패를 모두 경험하였음. 캘리포니아 교통부와 캘리포니아 대학 연구진들은 또한 갓길에서의 버스 운행(bus-on-shoulder), 버스전용차선(bus-only-lanes)과 같은 도로 처리를 연구하였음. 이러한 경험에 근거하여, 캘리포니아의 대중교통 운영자들은 추가적인 연구 비용과 알려지지 않은 실험과 관련된 위험을 회피할 수 있음. 이러한 연구에의 접근은 대중교통을 향상시키고 미래의 승객수 목표를 달성하기 위한 전략을 파악하고 실행하려는 유관기관들을 크게 도와줄 수 있음.

 

대중교통부서는 승객수를 늘리기위한 비용 대비 효과적인 조치들을 시행하는데 있어 지역의 대중교통 운영자들을 돕기 위해 캘리포니아 교통부의 다른 부서와 주의 유관기관들의 지원을 필요로 함. 일부 조치들은 캘리포니아 교통부와 지역의 정부기관들로 하여금 1인 탑승차량보다 여러명이 탑승한 차량과 대중교통을 우선시하도록 할 것임. 이러한 조치들은 캘리포니아 여러 곳에서 갈등의 원인이 될 수 있음. 캘리포니아 교통부는 주정부가 관리하는 시설에서 대중교통 우선조치의 실행을 가속화함으로써 대중교통을 우선시하는 지역정부를 지원할 수 있음.