1. 도입

중국의 급격한 도시화는 집적으로 인한 부정적 외부효과 ？ 특히 환경적 영향을 포함 - 처리의 시급성 요구

본 연구는 중국 도시들의 경제적 환경적 성과 동향을 논의하고 녹색성장의 눈을 통해 부정적 외부효과에 대응한 잠재적인 정책과 거버넌스(governance)를 고려

녹색성장은 현행 경제 활동 에 의해 해결되지 않고 외부효과를 다루는 방식을 다른 방향으로 돌리고자 함.

또한 녹색 성장은 장기적으로 지속가능하지 않은 경제성장 및 부 창출을 지지하지 않는 환경정책을 인지

이러한 배경 하에 도시의 녹색 성장은 다음과 같이 정의

-부정적 환경 외부효과 및 자연자원과 환경 서비스에 미치는 영향을 저감하는 도시 활동을 통해 경제성장 및 개발을 촉진(OECD 2013a)

 

본 작업보고서의 목적은 중국 도시들의 녹색 성장에 영향을 줄 수 있는 국가 정책과 거버넌스 메커니즘의 평가에 있음.

중국은 도시화 규모와 속도, 그리고 관련 환경 과제도 특별한 경우지만 도시 성장과 환경 영향에 대한 OECD 국가들의 경험은 중앙정부의 정책, 거버넌스 대응에 유용한 교훈 제공 가능

여기에서는 도시 토지 사용, 교통, 건설 등의 환경적 영향 저감을 통해 경제성장 증진 기회 및 잠재적 과제를 논의하는 도시 녹색성장을 위한 OECD의 개념 체계를 적용, 평가 및 발전방향 제시

 

중국의 도시화는 집적의 경제, 교역수준 확대, 서비스 사업 확장, 그리고 투자 확대 등 다방면에서 지속, 확장되고 있음.

도시화는 인구급증, 차량 이용 급증과 공공 대중교통 시스템 확대의 편차 증가 등 교통 문제의 외부효과 발생(표 1 참조)

그 외에 에너지 사용 급증 등으로 인한 대기오염(그림 1 참조) 등 환경 문제 등은 도시화의 부정적 외부효과를 가중

 

표 1. 인구 성장, 차량 증가, 중국 주요 도시 GDP 현황 비교(2000, 2010년)

 

 

그림 1. 주요 도시와 중국 도시의 대기오염 수준 비교(PM10 농도)

 

주: 중국 도시들은 2010년 자료, 여타 도시들은 2008 또는 2009년 자료

자료출처: WHO(2011), Urban Outdoor Air Pollution Database, WHO, Geneva, NBS, “China Database, web: www.stat/gov.cn/english/statisticaldata/yearlydata

 

2. 지속가능한 발전을 위한 적절한 중국 도시 정책

 

2011-2015년 간 계획된 중국 경제발전 5개년 계획에서의 목표와 개편 우선순위는 환경 성과 개선뿐 아니라 지속적이고 안정된 도시화 촉진을 강조

동 계획에서는 필수 도시 인프라 지속적 투자뿐 아니라 이주 노동자를 포함한 모든 도시 거주민에 대한 사회적 서비스 공급 강화를 담고 있는 반면, 도시화율은 안정적으로 약 4% 포인트 증가시킬 목표 수립

이전계획과 비교하여 아래의 정책 영역에서 12차 경제계획에서는 보다 발전환 환경적 목표 설정

1) 에너지/탄소 효율성

2) 대기 및 수질 오염 저감

3) 투지관리 및 녹색 생산물 및 녹색 서비스

 

3. 도시정책은 위 목표 달성에 중요한 역할을 담당

도시 집적의 부정적 효과에 대응한 정책은 환경적 경제적 성장 모두에 대해 우선순위를 다뤄야 함.

이러한 정책들은 예를 들면 도로 혼잡세, 재개발금지지역 개발 또는 수자원 및 폐수 서비스를 위한 비용 등이 있음.

이와 같은 정책들은 도시의 활력과 매력에 영향을 주어 기업과 숙련 노동자로 하여금 도시 집중을 야기하고 따라서 경제적 발전에 기여

또한 위와 같은 보상 정책들은 환경개선 또는 대량 운송 시스템의 구식 대중교통 대체 등의 형태로 편익을 보다 증가시킴.

만일 공공 운송 정책이 토지사용 정책들과 결합된다면 지역 및 글로벌 대기 오염 감소에 보다 용이해짐.

지역 수준의 녹색 성장정책 이행은 국가 수준에서 보다 더 직접적인 방식으로 사회적 문제 취급 가능

현재 상당 수 중국 도시들이 고온, 폭우, 그리고 해일 등과 같은 기후변화에 취약하며, 특히 인구가 밀집된 지역은 경제적 집약 지역이면서도 극한 기후에 더욱 취약

이와 같이 예상되는 기후변화에 대한 취약성을 줄이는 인프라 투자는 경제성장에 기여 및 미래의 피해비용 회피에 도움

 

4. 중국 도시의 녹색성장 주요 과제

 

4.1 효율적 도시 형성 및 교통의 중요성

효율적 도시 형성과 대중교통 인프라는 도시의 장기 환경 효율성 및 지속가능한 성장 지원에 핵심사항임.

도시 지역은 대중교통, 도보, 그리고 자전거 등의 의존도가 더 높은 경향이 있으나 도시 운송부문의 이산화탄소 배출량은 인구밀도가 낮은 지역과 비교해 상당함.

조밀한 도시 형성은 공공 서비스 공급 비용 저감, 노동 시장의 효율성 증진, 그리고 도시 서비스 공급에 도움

제12차 국가 경제계획은 도시 군집화(중심부, cluster) 촉진, 토지 사용의 엄격 규제, 그리고 진일보한 공공 교통 인프라 건설 전략을 포함

도시 클러스터 전략이 직접적으로 조밀 도시 형성을 다루지는 않지만 결국 경제적 집적과 효율적 토지 사용의 편익을 촉진

 

4.2 녹색 건물 건설 및 에너지 효율화 추구

건설부문의 에너지 효율화 정책은 에너지 소비 저감에 기여

또한 높은 탄소가격과 함께 적용될 경우 온실가스 저감 효과도 동반

에너지 효율성 건물 보강(retrofit)은 제 12차 국가 경제계획 목표에 부합하는 중요한 수단으로 인식

예를 들면 북쪽 고온 지역의 총 거주 공간 보강은 12차 개발계획 기간 동안 약 4억㎡에 달할 것으로 기대(11차 계획의 1.5억㎡ 목표에서 상당히 증가)

이와 같은 목표는 총 20억㎡ 공간에 대해 북쪽지역에서 에너지 효율성 보강 필요성이 추정되었기 때문임.

반면, 에너지 효율성만으로 도시의 환경적 발자국(footprint)저감에 충분히 않음.

에너지 효율화 정책은 경제활동으로 인한 환경의 외부효과를 내부화할 수 있는 다른 정책들, 화석연료 보조금 제거, 적정 탄소가격 도입, 탄소 거래제도 등과 병행 필요

위 정책들이 다시 에너지 가격을 상승시킬 수도 있지만 산업생산 및 건설부문에 대한 공공과 민간 소비 모두에서 에너지 효율 향상을 위한 핵심 인센티브 창출

 

4.3 중국 도시들의 수질 및 대기 기준 향상 필요성

도시는 수질 및 대기 표준에 있어서 국가적 기준과 목표를 넘어서 추진될 필요가 있음.

11차 국가계획에서는 직접적인 조치들인 산업시설 업그레이드, 기술 변화 적용 등을 통해 표준 향상 노력

그러나 직접 조치로 인한 해결방안이 점차 어려워짐에 따라 경제적 수단들인 물 (음용수 및 폐수처리)가격, 대기 오염배출 표준 강화, 지방정부 간 협력 강화 등 간접조치 결합이 요구됨.

국가기준 강화가 예상된 상황에서 배출 감소에 선도적 도시들은 자신들의 오염배출 저감 노력을 자산화 할 수 있는 기회 획득

4.4 도시의 녹색부문 향상 및 녹색 클러스터

녹색 산업부문은 도시 환경 여건 강화에 중요한 역할을 담당하며 성장을 보장하는 원천으로 등장(그림 2 중국의 녹색 부문 참조)

중국은 풍부한 물적 인적자본을 포함해 대규모 국내시장, 외국인 투자에 대한 매력적인 조건, 그리고 상업화 및 R&D에 대한 거대 잠재력 등을 포함해 녹색산업 성장 잠재력이 풍부한 여건임.

녹색 부문 외에 녹색 클러스터는 중국 도시들에서 발전하고 있으며 미래 도시 개발 촉진을 위한 이상적 목표가 될 수 있음.

 

그림 2. 중국의 녹색 부문 분류

 

중국 도시들의 녹색부문 및 클러스터 발전을 위한 과제와 기회는 다음과 같이 정리됨.

1) 재생가능 에너지 개발은 목표하는 수요측면 정책이 요구됨.

-상당한 재생에너지 부문 발전(태양에너지, 풍력 등)에도 불구하고 심한 내적 경쟁으로부터 중복과 복제 문제 발생, 지역적 재생에너지 수요 잠재력 분석 필요

2)친환경 산업 클러스터는 다른 산업 단지를 따라 증가하고 있으나 전통적인 클러스터 내에서 보다 성장 잠재력을 가짐.

3) 녹색 클러스터 개발 동기는 명확한 반면, 녹색 클러스터를 어떻게 경쟁적이고 혁신적으로 변환할 수 있는가에 어려움 존재

-중국의 R&D 지출은 세계 연구개발 지출의 약 12%를 점유(CCICED, 2011b), 최근 환경 혁신 증가 노력은 환경적 발명 특허 증가에 기여(그림 3 참조)

 

그림 3. 중국의 주요 기후 저감 기술 부문 녹색 특허 동향

 

5. 도시환경목표 달성 촉진을 위한 제도적 개선

중앙 정부는 지역 수준에서의 녹색성장 및 개발 진전을 위해 기업 공약 조성 필요(지역 기준에 부합하는 환경 기준, 녹색 클러스터 진입 보조 외)

 

5.1 도시의 녹색 재원마련 절차 발전

-환경 인센티브 권한은 도시 녹색 우선순위를 위한 재원 다양화에 도움 가능

도시 형성과 관련해 국가 도시 정책은 도시의 공간적 확장 관리를 위해 관련기관 간 협력, 동반될 필요가 있음.

5.2 수평적 정책 협력 필요

도시 정책의 모니터링, 이행 준수 보장, 그리고 이행 역량이 보다 강화될 필요성

 

여기에서는 도시 토지 사용, 교통, 건설 등의 환경적 영향 저감을 통해 경제성장 증진 기회 및 잠재적 과제를 논의하는 도시 녹색성장을 위한 OECD의 개념 체계