1. 소개

미국 연방정부는 제대로 작동하지 못하는 도시 지역의 대중교통 시스템에 자본 보조금 (capital subsidies) 을 제공하기 시작한 1960년대 이후로 대중교통에서 활발한 역할을 담당해 왔음. 연방정부의 참여는 확대되어 1974년에는 운영비용에 대한 자금을 지원하였고, 1975년에는 노인 및 장애인들에게 교통을 제공하였으며, 1978년에는 시골지역에 서비스를 제공하는데 대한 자금을 지원하였음.

지난 10년간, 대중교통에 대한 연방정부의 지출은 2001년 79억 달러에서 2011년 105억 달러로 증가해 왔음. 이 기간 동안, 연방정부의 지출은 53 퍼센트 증가한 반면, 시골지역의 대중교통 서비스에 대한 지출은 251 백만 달러에서 537 백만 달러로 60 퍼센트 이상 증가하였음. 그사이, 연방 대중교통청 (Federal Transit Administration: FTA) 과 미국 교통부 (U.S. Department of Transportation: DOT) 이외에 승객 교통에 자금을 지원한 72개의 다른 프로그램들에 대한 지출은 수십억 달러에 달함.

연방정부의 막대한 예산 적자로 인하여, 연방정부의 프로그램들은 공무원들 (국회의원과 같은 선출직 공무원들을 포함하여) 로부터 세심한 조사를 받고 있음. 일부 공무원들은 프로그램의 폐지 (sweeping cuts) 를 제안한 반면, 일부는 연방정부가 지원하는 대중교통 기관들의 효율성과 효과성, 대중교통에 대한 연방정부의 지원에 대한 정당성에 의문을 제기하였음.

자금지원 수준을 바꾸는 것은 정치적으로 재정적으로 편리할지도 모르지만, 정부 지원에 대한 경제적 근거는 존재함. 대중교통에 대한 정부의 관여는 일반적으로 세가지의 경제적 논의로 부터 정당화됨. 첫째, 대중교통 기관들은 규모의 확대에 따른 이익의 점증 (increasing return to scale) 을 경험할 지도 모르며, 사회적으로 최적의 서비스 수준 (socially desired level of output) 에서 평균 비용을 만회할 수 없을지도 모름. 둘째, 교통 혼잡으로 인한 공기 오염 및 소음을 포함하는 자동차 교통의 부정적인 외부효과 (negative externalities) 는 대중교통에 보조금을 지원함으로써 감소할지도 모름. 마지막으로, 정부의 관여는 대중교통의 긍정적 외부효과 (접근성의 향상, 토지사용의 높은 가치, 및 경제적 집적 (economic agglomeration)) 를 내부화하기 위해 사용될 수 있음.

연방정부는 연방정부가 근거하고 있는 규제를 공포하고 시행함으로써 기관 및 지역의 차원에서 대중교통의 효율성에 영향을 미칠 수 있는 능력을 가지고 있음. 효율성을 최대화하는 조정 (arrangements) 은 유관기관의 수와 제공되는 서비스의 형태, 수준, 및 지역을 포함하여 대중교통의 비용 구조에 달려있음. 이렇게 다양한 상품 시장에서 자연적 독점 (natural monopoly) 은 지역에서 유일한 기관의 존재를 정당화할 것임. 이러한 자연적 독점이 없다면, 많은 대안의 조합이 평가될 필요가 있을 것임.

이 연구는 시골지역의 대중교통 산업의 비용 구조를 연구함. 연구의 목적은 자연적 독점의 존재에 근거하여 정부의 관여에 대한 정당화를 평가하며, 현재의 시골지역 대중교통 구조와 비교하여 대안적인 지역의 교통 형태 (alternative regional transportation configurations) 의 효율성과 잠재적인 비용 절감을 평가하는 것임.

2. 미국의 시골지역 교통

연방정부의 상당한 재정적 지원을 받고, 사용자들의 이동성을 증가시키며 지역사회의 활력을 개선시키는데 중요한 역할을 함에도 불구하고, 시골지역의 대중교통은 종종 간과되는 분야임. 그 결과, 시골지역 대중교통의 전체 크기 및 범위, 효율성을 확보하기 위해 행해진 주 정부 및 연방정부의 노력에 대한 지식이 부족함. 시골지역의 대중교통은 제공되는 서비스 뿐만 아니라 재정 및 행정덕인 면에서 독특함. 시골지역의 대중교통에 대한 이해는 정부 지원 및 효율성의 이슈를 적절하게 구조화하는데 필수적임.

3. 연구 결과 및 함의

분석 결과는 이 프로젝트이 연구 질문에 답하기 위한 적절한 근거를 제공해줌. 이러한 목적에 만족스러운 반면, 일부 결과는 대중교통의 경제적 구조 및 시골지역 대중교통의 효율적인 설계와 제공에 관하여 이 프로젝트의 가설과 전통적인 지혜와는 달라서 놀라움을 주고 있음. 연구의 결과 및 함의는 미국 노스 다코타 (North Dakota) 주에 바로 적용될 수 있으며, 미래의 시골지역 대중교통 정책 및 연방정책에 도움이 될 수 있을 것임. 그러나, 이 연구가 노스 다코타의 자료에만 의존하고 있기 때문에, 다른 주 및 인접 주에 대해 추론하는 것은 세심한 주의가 필요함. 이 연구는 연방 정부, 주 정부, 및 지역 정부 차원에서 정책 및 계획을 안내하는데 필요한 경제적 정보를 시골지역의 대중교통 산업계에 제공하는데 그 첫번째 의미가 있음.

이 연구에 대한 주요 동기는 연방정부의 프로그램에 대한 세밀한 조사가 증가하고 있다는 것임. 이러한 걱정은 특정 활동에 있어서 정부의 관여에 대한 정당화나 정부 프로그램의 효율성에 대한 검토에서 분명히 나타남. 시골지역 대중교토의 경제적 구조에 대한 분석 및 측정은 대중교통에 대한 정부의 관여의 정당성을 평가하기 위해 필수적인 정보를 제공함.

이 연구는 효율적인 서비스 제공을 확보하는 정책을 설계하고 자원을 할당하는데 필수적인 시골지역 대중교통의 경제적 구조에 대한 지식을 제공하기 때문에 이 프로젝트가 구조화하고 있는 문제를 해결하는데 성공적임. 시골지역 대중교통의 효율성과 효과성의 이슈는 대중교통에 대한 연방정부의 지원의 지속성과 긴밀하게 연결되어 있음. 이 연구는 새롭고 확대되거나 수정된 시골지역의 대중교통 서비스의 비용을 에측하는데 필요한 프레임워크와 정보를 모두 제공함. 이는 크기, 밀도, 및 범위의 경제 (economies of size, density, and scope), 자연적 독점의 존재, 및 자본 초과량 (amount of excess capital) 에 대한 예측을 포함함.

이 프로젝트의 주요 관심은 시골지역 대중교통의 비용 구조를 예측하며, 이러한 구조로부터 정책적 함의를 파악하는데 있음. 근본적인 경제적 고려사항은 프로젝트의 여섯가지 연구 질문에 포함되어 있음.

기존의 서비스를 증가시키는데 있어서, 기존의 유일한 시골지역 대중교통 기관에 의해 제공되는 것이 더 효율적일 것인가? 아니면 새로운 대중교통 기관을 추가하는 것이 나을 것인가?
확장된 지역에서의 서비스 증가는 하나의 시골지역 대중교통 기관에 의해 제공되는 것이 효율적일 것인가? 아니면 두번째 기관을 만들 것인가?
수요-반응 (demand-response) 과 고정된 반응 (fixed-response) 서비스는 하나의 기업에 의해 제공되는 가장 효율적일 것인가? 아니면 두개의 기업이 각각 하나의 서비스를 배타적으로 제공하는 것이 나을 것인가?
시골지역의 대중교통 기업들은 미활용 차량 용량 (unused vehicle capacity) 을 상당히 보유하고 있는가?
지역의 유일한 대중교통 기관은 여러 모드의 서비스를 제공하는데 있어 항상 더 효율적인가? 아니면 두 개의 기관이 더 효율적으로 서비스를 제공하는 사례가 있는가?
규모의 증가에 따른 이익의 점증 또는 자연적 독점에 근거하여 대중교통에 대한 정부의 지원에 대한 경제적 정당성이 존재하는가?
 

이러한 연구 질문들에 대한 답변은 연방 정부 및 주 정부의 대중교통 정책과 대중교통 기관들의 설계 및 운영에 대해 즉각적이고 실제적인 함의를 가지고 있음.

적절한 형태의 가설로 만들어진 프로젝트의 연구 질문들은, 시골지역의 대중교통의 비용 함수 (cost function) 에 의존하는 다양한 측정기준 및 방법을 사용하여 검정될 수 있음.

시골지역의 대중교통은 밀도의 경제 (economies of density) 를 경험함.
시골지역의 대중교통은 기업 크기의 경제 (economies of firm size) 를 경험함.
시골지역의 대중교통은 범위의 경제 (economies of scope) 를 경험함.
시골지역의 대중교통은 초과 용량 (excess capacity) 을 가지고 있음.
시골지역의 대중교통은 자연적 독점 (natural monopoly) 임.
 

4. 연구 결과

대중교통의 비용구조에 대한 지식은, 자연적 독점을 포함한 우리의 가설을 검정할 수 있도록 함. 독점 및 두 기업에 의한 대중교통 서비스의 제공에 있어서의 상대적인 효율성을 결정하기 위해 다양한 수준의 서비스 및 아웃풋 (output) 으로 분석을 하였음.

분석 결과에 의하면, 모든 아웃풋 수준에서 밀도에 대한 이익 (returns to density) 이 존재하였음. 이익은 아웃풋이 증가함에 따라 감소하는데, 이는 매우 높은 수준의 서비스에서 밀도에 대한 이익이 존재하지 않을 수도 있음을 말해줌. 이러한 결과는 우리의 가설과 일치함. 밀도에 대한 이익의 존재는, 새로운 대중교통 기관을 만드는 것보다 기존의 시골지역 대중교통 기관이 증가된 아웃풋을 제공하도록 하는 것이 더 효율적이라는 것을 의미함.

크기에 대한 이익 (returns to size) 은 모든 수준의 아웃풋에서 발견되었음. 그러나 크기에 대한 이익은 시스템의 크기에 따라 감소하였음. 우리의 관심은 크기에 대한 이익이 존재하지 않는, 상대적으로 높은 수준의 아웃풋과 서비스 지역을 가진 넓은 지역에 대한 시스템의 효율성이기 때문에 우리의 가설은 맞지 않는 것으로 나타남. 이것이 의미하는 바는, 신규의 규모가 큰 서비스를 제공하는데 있어 기존의 기관보다는 두번째 기관이 서비스를 제공하는 것이 더 효율적이라는 것임. 두 개의 기업에 의한 운영이 더 효율적일 수 있는, 아웃풋 및 서비스 지역의 실제 수준은 시뮬레이션에 의해 평가될 수 있음.

범위의 경제 (economies of scope) 는 평가된 모든 수준에서 존재하는 것으로 예측되었음. 그러나, 범위의 경제는 아웃풋 수준이 표본에서 관측된 값의 ¾와 같을 때 사라졌음. 더 높은 수준에도 범위의 경제는 존재하지 않았음. 크기에 대한 이익에서 처럼, 우리의 중점은 큰 규모의 시스템에 대한 효율성을 평가하는 것임. 높은 수준의 아웃풋과 서비스 지역에 대해서는 범위의 비경제 (diseconomies of scope) 가 만연해 있음. 이것이 의미하는 바는, 넓은 지역과 수요-반응 및 고정 경로의 서비스 거리가 고려될 때, 기업들이 각각 서비스 중 하나의 모드에만 집중하는 것이 더 효율적일 것이라는 것임.

상당한 초과 용량이 평가된 모든 대중교통 기관들에서 발견되었음. 이것이 제안하는 바는, 교통기관들이 비용을 자신들에게 물리고 상대적으로 거의 사용되지 않는 차량들을 유지하기 때문에 단기 비용이 더 높다는 것임.

비용의 저가산성 (subadditivity: 두 요인이 함께 작용한 효과의 크기가 각 요인의 효과의 단순 합보다 작은 성질) 은 대중교통 기관들이 하나의 서비스 모드를 제공할 때만 발견되었음. 그러나 두 개의 서비스 모드 하에서 두 기업보다는 독점의 경우에 더 낮은 비용이 관측되었음. 이러한 결과가 제안하는 바는, 노스 다코타 교통기관들의 평균적인 서비스 지역에서 하나의 서비스 제공이 바람직하다는 것임.