1. 개요

미국은 지난 몇 년간 깊은 경기침체를 겪고 있음. 경기부양책으로 고속철도 시스템을 건설하는 것에 대한 관심이 증가하고 있음. 고속철도의 투자는 기업의 생산성을 높일 것으로 생각되며, 그 결과 새로운 사업과 일자리, 또한 더 높은 임금과 소득도 생길 것으로 예상함. 이러한 관점에 의거해서, 2009년 오바마 행정부는 미국 복구와 재투자 법안 (the American Recovery and Reinvestment Act: ARRA) 에 의해 80억 달러의 예산을, 31개 주를 연결하는 13개의 고속철도 프로젝트에 대한 투자를 약속하였음. 그러나 오바마 행정부의 약속에도 불구하고 위스콘신 (Wisconsin) 과 오하이오 (Ohio), 그리고 플로리다 (Florida) 주에서 새로 당선된 주지사들은 연방정부의 고속철도 개발 자금을 거부하였음. 그 이유는 새로 당선된 주지사들은 고속철도 프로젝트가 세금 납입자들에게 너무 과한 부담이 되고 경제적 이득에 비해 프로젝트의 위험이 너무 높다고 생각하였기 때문임. 그 결과로 고속철도 건설에 대한 연방기금은 도시간 철도 투자를 통한 경제적 이득이 높고 고속철도 프로젝트에 대한 실행 준비가 완료된 다른 주들을 통하여 기금을 재지정 하였음.

최근 몇 년간, 몇몇의 연구자들은 고속철도 투자에서 오는 순 하류효과 (net downstream benefits) 에 대하여 의문을 갖고 있었음 (Levinson, 2010; Levinson, Kanafani, & Gillen, 1999; Levinson, Mathieu, Gillen, & Kanafani, 1997; Givoni, 2006). 실질적으로 경제적 생산성의 순 증가와 소득 또는 부의 실제 증가는 금전적이며 재분배 형태인데, 순 하류 효과의 의문은 세금 납세자들의 돈을 단순히 경제활동으로 옮기는 식의 물질적인 공간의 이동을 하는 것은 아닌 지를 의심하는 것임. 고속철도 역 주변의 고속도로 경로를 배치하는 문제와 같이 사업체를 재배치하는 것은 항상 제로섬 (zero-sum: 이득과 손실의 합이 제로) 결과만을 가져 오는 것은 아님. 철도 역의 높은 개발 밀도의 정도에 따라, 높은 기술력을 갖추고, 지식 기반의 노동자들간의 상호간의 물리적인 접근성이 가까워짐으로 집약 경제효과로 인하여 이익이 발생할 수 있음. 그러나 물리적인 집약의 효과가 모두 기업에게 돌아가는 것은 아님. 제조 공장과 물류 센터와 같은 경우는 고속철도의 정거장보다는 고속도로의 접근하기가 용이한 것이 더 높은 가치를 생산하는 경우도 있음.  

고속철도가 건설됨으로써 이용자들에게 발생하는 가장 핵심적이고 중요한 이득은 여행시간의 절약이라고 할 수 있음. 실질적으로 경제발전 효과는 대부분 2차적이고 간접적으로 발생함. 고속철도의 잠재적인 경제적 발전에 미치는 영향을 조사하는 것은 공공정책의 관점에서 중요함. 이는 고속철도 투자로 인해 발생한 비용과 고속철도를 운영하면서 생기는 모든 비용을 고속철도 이용자가 얻는 직접적인 해택만으로도 그 비용을 회수할수 있을건지에 대해서, 특히 미국과 같이 자가용의 이용률이 높은 사회에서는, 많은 의문이 존재하고 있음. 이러한 수십억 달러의 투자에 관한 경제적 타당성은 새로운 경제활동을 생성하는 것과 같은 외부효과를 생성할 수 있는 능력이 있느냐에 결정적으로 달려있음. 고속철도 시스템의 효과에 대한 우리 지식의 대부분은 아래의 두 경우에 바탕을 두고 있음: 대도시의 철도 시스템에 따른 토지 이용과 발전 현황에 대한 연구로부터의 추론; 다른 국가들의 고속철도 시스템의 경험 (특히 일본과 프랑스를 중점으로 한 사례 분석) 을 통하여 비교 통찰력을 얻었음.

2. 결론과 정책적 의미

우리는 대체적으로, 미국의 주요 도시에서 고속전철의 투자에 대한 경제적인 효과는 생산 부분보다는 재분배 부분에 대하여 더 큰 효과를 보일 것이라고 믿고 있음. 일본과 미국의 고속 철도 관련 계획에 포함된 지역들에 나타난 시장 동향을 살펴보면 좋은 설명이 됨. 그러나, 순 전체 이익은 공간적인 재분배, 즉 대도시 중심의 세계적인 경쟁력 (그리고 관련된 파급효과) 을 강화시키는 형태를 이끌어 낼 수 있음. 어떤 한 지역에 있어서, 고속 철도와 관련된 사업들을 할당함으로써 발생하는 효과는 단순이 “zero-sum”게임일 필요는 없음. 뉴욕시, 워싱턴 DC, 샌프란시스코, 그리고 로스앤젤레스와 같이 지식집약적인 산업, 시간에 민감한 산업, 그리고 높은 인구 밀도를 가지고 있으면서 관광 기반의 서비스에 대한 접근성, 그리고 질 높은 편의 시설을 갖춘 도시들은 부와 경제발전을 대도시의 지리적 조건을 이용하여 더 폭넓게 생산할 수 있음 (Cervero &Aschauer, 1998; Weisbrod & Weosbrod, 1997).

미국과 같이 전통적으로 자가용의 이용이 많은 지역에서는 고속 철도의 설치와 유지비용을 고속 철도의 이용자들의 요금만으로는 모두 감당할 가능성이 낮음. 외부적 접근성과 집합적인 이익의 면에서, 만약 효율성에 대한 보상과 사업에 높은 부가가치가 존재한다는 점을 논리적으로 설득할 수 있는 공공정책을 추진하고 그 영향력을 확대해 나간다면, 고속 철도에 대하여 손익을 계산하였을 때 고속 철도가 이익이 된다는 것으로 계산이 될 수 있을 것임. 고속 철도에 대한 순수 경제의 효과는 일본의 경험에서 볼 수 있듯이, 공공정책이 고속 철도의 역 중심으로 사업의 경쟁력 있는 이점을 살려 시장이 형성되도록 적절한 안내를 하지 않는 한 고속 철도의 투자는 손실을 보게 될 가능성이 많음.

이러한 연구 결과를 토대로, 아래의 네 가지 정책은 고속 철도가 경제 발전에 미치는 영향을 극대화하기 위해 추천되는 정책들임.

1. 글로벌 경쟁 전략으로써 다중심적인 (polycentric) 개발:

미국 고속철도의 투자는 중심 도시지역의 다중심적인 형태를 강화시키고, 그렇게 함으로써 글로벌 경쟁력을 증가시키는 것임. 이러한 개발은 산업 중심 지역, 도시의 주변, 국제 공항, 그리고 여행자들의 목적지와 연결이 되었을 때 그 효과를 나타냄. 이러한 통합은 더 유리한 사업위치를 제공하고 고속철도 역세권의 더 많은 개발이익을 그 해당 지역으로 유입될 수 있도록 함. 경제적인 연관성은 광역 수준으로 향상될 수도 있음 (예를 들어, 미국 내 도시간 짝을 만들 수 있음). 경쟁우위를 추구하는 기업들의 시장과 노동의 급격한 팽창도 향상 시킬 수 있음 (예를 들어, 전문화된 노동력의 공급을 찾는 기업들과, 가장 유망하고 만족할 수 있는 고용기회를 찾고 있는 노동자들과의 연결을 더욱 긴밀히 할 수 있음). 만약 고속철도를 건립함으로써 시너지효과를 가지고 세계 무대로의 연결을 이룰 수 있다면, 전략 계획적으로 더 넓은 지리적 범위를 포함할 수 있는 고속철도 투자를 할 필요가 생김.

이러한 내용들은 주 (state) 나, 주에 속한 지역 (sub-state), 그리고 주간 (inter-state) 수준에서 토지이용 계획과 성장 관리의 적극적인 필요성이 존재함을 말해주는 것임. 제도적으로 보았을 때,경제적 시너지효과를 포괄하는 확장된 범위의 trans-metropolitan과, 토지 이용 계획과 성장 관리가 이루어지는 지리적인 공간과의 소통이 발생할 필요성이 있음. 일반적으로, 현재 미국의 토지 계획 체계는 여러 전략들을 수행하기 위해 지나치게 지리적으로 제한되어 있음. 또한 광역 경제 개발을 위한 고속철도 투자를 성공적으로 이끌어내기 위해서는 멀리 내다보는 계획이 필요로 함. 미국의 토지 계획 체계의 당사자들로는, 정부 의회 (councils of government: COGs) 와 대도시 계획 기관 (metropolitan planning organizations: MPOs) 등이 있음.

2. 지역 개발 전략의 한 방법으로 친-기업정책을 펼치는 주 (Pro-business state) 를 지원

미국의 고속철도 투자는, 고속철도를 통하여 하위 기관이 경제적 활동을 이끌어낼 수 있도록 하는 “친 기업적”인 정책도입을 필요로 함. 여기에는, 허가 구역 (편의시설), 공공 기반시설 투자, 고속 철도와 제휴된 확장되고 향상된 버스의 피더 서비스 (feeder service: 두 종류 이상의 운송기관 연락이 필요한 운송으로, 컨테이너선이 기항하는 항구와 하지않는 항구 사이에 철도 등으로 수송되는 서비스) 의 공급, 유동성있는 자금 지원 프로그램, 그리고 신속한 환경적인 검토를 통해 민간 투자를 가능하게 하고 고속 철도 역에서 발생하는 산업활동에 대해서도 용이하게 하는 정책을 총망라함. 공공과 민간부분의 공동투자는 이러한 관점에서 적극적으로 추진되어야 함. 예를 들어 정부의 토지수용권과 민간투자자들의 기업가적인 본능을 통해, 가까운 미래에 발생할 수 있는 위험과, 고속철도와 같은 큰 프로젝트로 인해 발생하는 하위기관들의 이익 등에 대해 공유할 필요가 있음.

3. 기반산업에 대한 금융 전략으로 토지 가치를 유지

고속철도 당국은 접근성과 주요 도시간 터미널 주변의 상업적 토지 가치를 통해 금전적으로 확대되는 집적된 이익을 통해 대형-대중교통 프로젝트의 비용을 회수할 공동개발의 기회를 적극적으로 추구해야 함. 고속철도 프로젝트의 적정 평가 가치의 적용은 글로벌 기업의 이익과 균형을 이룰 수 있으며 또한, 지역의 공공 이익, 과도하게 이익을 추구하는 투자를 억제하고, 그리고 고속철도 주변의 높은 밀도와 다양한 용도, 그리고 편의시설의 투자를 권장하여 장기간에 걸친 투자이익의 극대화를 이룰 수 있음. 접근성을 재 확보하고 집적의 프로미엄을 고속 열차 서비스 투자로 창출해 낸 좋은 예가 홍콩임 (Cervero & Murakami, 2009).

4. 지역사회 발전 전략으로써 대중교통 기반의 발전

연방과 주 정부의 기금 프로그램의 도움으로, 중소 도시의 지역 정부는 토지구획을 실행하고, 적절한 주거의 공급을 촉진하며, 버스 피더 서비스를 제공하고, 그리고 고속철도 역 주위의 합리적인 주차공간을 마련함 (그리하여 보행자들에 대하여 높은 수준의 환경을 제공함) 으로써 중요한 역할을 할 수 있음. 또한 지역의 산업이나 기업체들은 고속철도 프로젝트에 의해 생긴 지역사회 발전 기회에 적극적으로 참여해야 할 필요성이 있음. 시장의 현재 상황에 따라, 양질의 보행자 기반시설을 제공하고, 도시 디자인은 대도시 중심의 역의 주변에 역세권 프리미엄을 창조할 수 있음.

고품질의 대중교통 환승시설의 개발 (transit-oriented developments: TODs) 을 활용하여, 공공분야와 민간분야의 공동 투자에 의한 고속철도 투자는 향후 몇 년간 경제성장과, 일부 도시의 경제 시장 확장에 보탬이 될 수 있음. 고속철도 역 주변의 성공적인 대중교통 환승시설 개발 (TODs) 은 기존의 대도시 철도 시스템과는 상당히 다르게 전개될 가능성이 있음. 따라서 고속철도와 기존의 철도 시스템은 같은 디자인 형식 (template) 을 이용할 수 없음. 미국에서 대중교통 환승시설 개발 (TODs) 은 가정 주택지역이라는 두드러진 특징을 가진 반면, 고속철도 역에 대한 환승시설 개발은 사무실과 소매업체들에게 더 이용하기 편한 곳이 되었음. 그 이유는 고속철도의 물류설계와 복잡한 복합운송의 연결, 그리고 잠재적으로 인근에 비해 비싼 땅값이 주택보다는 사무실과 소매업에 더 적합한 환경을 만들고 있음. 대중교통 환승시설 개발 (TODs) 의 수준은 어느정도 지속가능한 미래 도시인지 판단할 수 있는 척도로 받아들여지고 있음. 캘리포니아의 기념비적인 법률인 “상원 법원 375 (탄소 배출 법안)”에서 강조하고 있는 것처럼, 고속철도 서비스에 대해 도움이 될 수 있는 대중교통 환승시설 개발의 새로운 형태를 지속적으로 추구해야 함.