1. 서론: 독일 공항 발전 특성

 

본 연구는 독일 공항들이 어떻게 용량을 확대해 왔는지 분석

 

독일공항 분석결과 다음의 특성들을 보유

1) 독일 공항들은 여객과 운송자 수요 및 2차 대전 후 신규 항공기(제트기)의 요구에 발맞춰 여객 및 화물 운송 용량 확대(그림 1 참조)

2) 토지 사용 분쟁이 60년대 최초 발생하여 80년대 가속화되었으며, 앞으로도 프랑크푸르트, 베를린, Munich, 그리고 Stuttgart 등에서 지속될 것으로 전망

3) 독일 공항 활용의 다양성: 수용 용량은 소수 공항에서만 희소하며, 현존 공항 수용 용량은 단지 가격 부족으로 효율적 배분이 이뤄지지 않음. 또한 지역 공항 및 국제공항 용량에 대한 과대 투자 증거도 존재

 

그림 1. 독일 공항들의 여객 및 화물운송 추이

 

 

4) 1995년 이후 독일에서 10개 공항이 신규로 개장하였으나 초과 공급 지역의 진입과 함께 신규 시장의 개발이기 보다는 대형 공항에서 소형 공항으로의 기존 항공편 이동 발생(그림 2 참조)

5) 따라서 시장진입은 기존에 수용용량이 많은 공항(busy airports)에서의 초과수요는 거의 감소하지 않음.

  

그림 2. 기존 독일 공항과 1995-2012년 신규 시장진입 공항

 

 

공항 용량은 최초 계획만큼 빠르게 증가하지 않았지만 화학 공장을 없앤 프랑크푸트르(Frankfurt) 공항 및 20억 달러 이상의 초과 비용이 든 베를린 공항 등과 같이 때때로 상당히 용량이 증가한 공항들이 존재

 

표 1. 독일의 주요 공항 확장 경과

 

자료출처: OECD/ITF(2013), Expanding Airport Capacity under Constraints in Large Urban Areas: the German Experience, p. 19

  

2. 독일공항 용량확대 투자의 문제

 

항공 용량 확대와 관련하여 독일은 산업특성에 깊은 뿌리를 둔 다음의 문제들과 직면

 

1. 공항은 문제점들과 기회, 외부효과, 그리고 불완전 정보 등을 야기할 수 있는 특정 투자와 장기적 관계에 있음.

2. 비용과 편익은 불균형적으로 분배되고 직접적으로 인접 공항에서 지역 이기주의 현상(NIMBY: Not in My Backyard) 초래

3. 독일 공항들은 비용 기반의 규제체재 및 틈새(slot) 고려 하에 용량 확대

4. 이러한 배경은 희소성과 가격 간의 연계관계를 소멸시킴. 즉, 가격이 투자에 관한 자체적인 신호 기능을 상실

5. 비용 기반의 규제는 비효율적 가격 및 과잉 투자에 대한 인센티브 초래

6. 독립적 규제 결여는 손쉽게 규제 포획(regulatory capture) 및 비효율적 경제활동인 지대추구(rent seeking)를 이끌기 쉬움.

7. 공항 투자는 비용과다 및 편익 부족의 거대 사업으로 퇴행 될 수 있음.

8. 거대 사업의 실패는 공공 및 민간 부문 책임성 결여에서 기인

9. 공공통제 및 투명성 있게 이행되지 않거나 경쟁이 효율적으로 작동되지 않을 때 발생

10 비용편익 분석 및 예측은 독립적 조직 또는 기관에 의해 이행되어야 하며 충분히 검토되어야 함. 또한 민간 위험 자본도 사업대상에 포함되어야 할 것임.

  

3. 공항 용량 확대 및 의사결정 평가: 장점과 약점

 

공항 투자는 공공계획에 의한 승인 또는 중재를 통해 이행되며 공공 계획은 장점과 단점이 존재

 

계획과정은 민주적으로 합당하며 수익 분쟁을 다룸

승인 결정은 법정에서 최종 통제되며 그 결과로 이해관계자들로 하여금 장기적인 투자 안전성을 제공

 

계획 과정의 약점은

1) 공공 계획을 통한 투자 승인 과정은 완전한 보상에 부정적이며, 따라서 해당 지역민들이 보상을 위해 모든 법적 정치적 행동 조장

2) 독립적 계획 당국에 의해 승인 과정이 필요하며 반 독립적 기관은 계획 과정에서 시민들에 의해 수락되지 않음.

3) 계획 과정이 특정한 용량 확대 사업에 제한됨에 따라 미래 지향적 장기 공약 신용에 취약성 초래

 

중재를 통한 의사결정은 부분적으로 독립적 계획 기관의 약점을 보완 가능

다만 중재 권고안은 법적 구속력을 갖지 않음.

특히 베를린 Brandenburg 공항의 경우 중재 기능이 취약하였고 프랑크프루트의 경우도 충분한 중재가 이루어지지 못함.

  

투자 결정은 비용편익 분석으로 평가되지 않고 있으며 영향 분석(Impact Analysis) 시행

영향분석의 직, 간접 효과들은 비용이 클수록 비생산적 공항일수록 더 크게 나타나며, 유발효과는 투자 목적과 독립적으로 나타남.

따라서 영향 분석은 예들 들면 만일 소음과 환경적 부담이 용인될 경우 일자리가 창출된다는 잘못된 결과 초래 가능

 

공항의 공공 계획 과정은 활발한 사전 및 사후적 예측 평가 부족

공항 확대 계획 과정은 독립적 계획 기관의 부족이 법적 진입장벽을 생성을 위한 지대 추구(rent seeking) 조장을 통해 공항 경쟁력 감소 초래 가능

특히 공항 확대의 부정적 외부효과가 공공 계획 과정 및 환경 정책 등에서 효율적으로 다뤄지지 않음.

1. 독일 공항에서 효율적이며 적절한 소음 예산 이행 부족

2. 소음 보호 프로그램은 대부분 자발적 기반으로 이행되어 옴. 독일의 소음 보호법은 소음 노출 가계에 대한 법적 구속력이 없는 소음보호 표준 마련을 위해 36년간 개정되어 옴.

3. 야간 비행 금지조치 강화에 대한 논의 증가

4. 그러나 소음 예산의 효율적 수립 및 정치적으로 수용 가능한 수준은 아직 이행되지 않고 있음.

5. 소음 부과금(surcharge)개정되고 있으나 대부분 공항의 대체 조치 이행을 이끌지 못함.

  

4. 독일 공항 확대 개발 의사결정 권고안

 

공항의 기대 투자수요 증가에 따라 공항 용량은 여전히 독일의 중요한 문제임.

그러나 현재의 계획 시스템은 거래비용을 회피하고 과도한 비용과 비효율적 사용 그리고 불필요한 환경 비용을 초래하는 인프라는 양상

그러므로 공항 투자는 많은 시민들의 비판에 직면하여 직접 영향권에 있는 주요 공항 노선 거주민들의 수락을 얻지 못하고 있음.

따라서 현행 공항 투자 의사결정 과정과 관련하여 계획 과정 개선을 위해 다음과 같은 권고사항을 제안

 

1. 공항 소유자와 분리된 독립적 계획 기관 도입으로 공항 관리자의 책임과 과제 간의 명확한 구분 이행(Bicknebach et al, 2005)

2. 현재의 반 독립적(quasi-independency)은 모든 이해관계자들의 지대 추구를 초래

3. 이와 같은 지대 추구 현상은 독립적 계획 기관이 의회에 보고서를 제출함으로 인해 제약 가능

4. Bicknebach et al(2005)는 추가적으로 공항의 완전한 사유화 필요성을 제기하였으나 다만 이 경우는 계획 기관이 완전히 공항 관리자와 독립적인 경우로 한정을 주장

 

5. 개방적 투명성 있는 계획 과정 마련

 

직접적인 부정적 영향권 거주민들에 대한 보상

1) 보상은 직접적으로 소음에 영향을 받는 사람들에게로 제한되어야 함.

2) 소음의 직접적 영향 가계에 대한 법적 구속력 정의 필요

3) 계획 기관은 그 피해를 평가하고 보상 규모를 결정

 

6. 법적 기반의 비용편익 분석 이행

일반적인 영향분석이 아닌 비용편익 분석에 의한 투자결정 평가를 법적으로 명시해야할 것임.

  

7. 시장 기반의 환경적 정책 반영

공항은 허가받은 소음 허가 또는 효율적 소음 부과금과 같은 시장기반의 정책도구 채택하고, 보다 효율적인 도구로 발전 시길 필요성 제기

 

8. 독일 공항 산업의 조직적 구조 개편

1) 독점적 시장이 아닌 잠재적 경쟁 공항의 공동 소유 등을 금지함으로써 공항 경쟁 촉진 필요

2) 지역 공항 보조금에 대한 주의 깊은 평가

3) 즉, 독립적 관리기관이 시장 지배력을 가진 공항을 규제하고 효율적인 인센트브 정책 수립 필요

4) 공항 용량의 보다 나은 할당을 위해 효율적 부과금 구조를 결합한 이차적 항공기 이착륙 시간 조정/거래