1. 서론

세계의 기후변화 현상은 공공 도로 조달부문에 다양한 위기 초래

특히 개발도상국 지방도로 부문은 상당수가 비포장도로로 많은 어려움에 직면

개발도상국들의 낮은 도로 표준과 여건은 홍수와 폭우와 같은 극한 기후 여건에 특히 취약

또한 그러한 폭우와 폭풍우 등은 사업 연장과 비용 초과 등 도로 사업의 이행에 상당한 영향 초래

일반적으로 사후 계약 조정은 경제적으로 상당한 비용을 초래

입찰방식의 효율성은 입찰자가 최저 가격 계약자가 아닌 경우가 발생하므로 저평가되곤 함.

재협상 방식은 사후 진행 단계에서 협상력 저하 효과가 발생하므로 정부나 조달자에 대한 비용 초래 가능성 증가

특히 비용 초과나 작업 지연 등이 발생하면 예산의 투명성과 효율성이 훼손- 예를 들면 아프리카 지역의 경우 인프라에 할당된 예산의 1/3가 제 때(시기)에 실행되지 못함(Briceno-Garmendia, Smits and Foster, 2008)

지방 도로 개발을 위해 활용 가능한 공공 자원은 개발도상국의 경우 수요에 미치지 못함.

세계적으로 약 9억명의 지방 거주자가 20-25분 정도의 도보가 필요할 정도로 상시 이용가능 도로에서 2km 이상 떨어져 거주하는 것으로 추정됨(Roberts, Shyam and Rastogi, 2006).

네팔의 지방 거주자는 가장 가까운 의료시설을 이용하기 위해 1시간 이상이 소요되는 것으로 나타남(Nepal CBS, 2004).

공공 조달은 제한된 공공 자원을 효율적으로 사용하기 위한 중요 정책임.

그러나 도로 부문은 경쟁 제한, 지방 계약자의 실행력 부족, 공공 행정 거버넌스 부족, 그리고 도로 유지관리의 불완전한 지속가능성 등과 같은 과제에 직면

이러한 상황에서 기후변화는 공공 도로 사업의 복잡성을 더함.

본 연구는 네팔 공공 지방도로 사업 이행에 있어서 예측되거나 예측하지 못한 기후(rain)의 영향을 중점적으로 논의

사업 연기 및 비용 초과와 같은 사후(Ex post) 계약 조정은 공공 인프라 사업 부문에 오랜기간 문제로 부각(Flyvbjeg et al, 2002; Alexeeva et al, 2008)

사업 지체 및 비용 초과의 주요 요인을 인지함으로써 본 연구는 공공 조달에 있어서 기후여건을 고려한 개발 방안 및 사후 계약 조정을 피하는 방안 분석에 목적을 두고 있음.

2. 자료

실증분석 자료는 세계은행이 지역접근 개선 및 분산 사업(RAIDP: Rural Access Improvement and Decentralization Project)을 지원한 네팔의 19개 구역 지방도로 조달자료를 활용

대부분 지역은 그림 1과 같이 Tarai 지역에 주로 위치

그림 1. 네팔의 현존 도로 네트워크 및 본 연구의 표본 구역

각 구역별로 평균 8개의 도로 사업 계약이 검토 되었으며, 그 중 절반은 세계은행 지원 사업이고 나머지 절반은 정부 소유 사업임(네팔의 지방도로사업은 지역 수준에서 이행, 지방정부).

지역 인프라 개발 및 농업 도로부(DOLIDAR: Department of Local Infrastructure and Agricultural Roads) 의 지원 하에 구역 개발 위원회(DDCs:District Development Committee)는 지방도로 작업 및 서비스의 관리 조달, 설계

표본 지역의 공공 계약은 상대적으로 소규모 계약이 다수이나 사업 지체 및 비용 초과가 발생하는 등 계약의 실행력은 만족스럽지 못함.

샘플 지역 도로 사업의 평균 작업 지체일수는 약 100일로 평균 총 계약 기간이 185일 임을 고려할 때 상당한 문제로 인지됨(약 10% 정도의 사업은 1년 이상 지체).

또한 절반 이상의 사업이 비용 초과 발생(비용 절감으로 상쇄된 부분을 제외하고 평균 비용 초과율은 약 4% 수준임)

사후 조정은 아래의 내외부적 요인들에 의존

날씨는 네팔에서 가장 중요한 요인으로 인식(예를 들면 여름에 우기가 집중)

표본지역 평균 강수량은 월 평균 약 200mm(그림 2 참조)

폭우는 포장기구 및 시간 소요 장비와 같은 필수적인도로 사업 장비 운송에 차질을 초래, 사업 지체 및 작업 시간 소요 가능성 증가

그림 2. 지난 10년간 월 평균 강수량

자료출처: World Bank(2012), Adapting road procurement to climate conditions, p. 5.

도로 조달은 종종 연 중 주기적 패턴을 나타냄.

네팔의 도로 사업은 연 중 내내 착수되지만 주로 4월-7월 간 착수되는 경향이 있음(그림 3 참조).

이러한 경향은 네팔의 회계연도 주기(전년도 7월 16일-당해년도 7월 15일)에 따른 것으로 알려짐.

따라서 회계연도 말기에 예산 집행에 대한 행정적 압력 존재 가능성

다른 한편으로 회계연도 초기(회계년도 시작 후 첫 분기)가 공공 사업이 착수되는 피크 시기임.  

그림 3. 월별 지방 도로 계약/착수 건수

자료출처: World Bank(2012), Adapting road procurement to climate conditions, p. 6.

네팔의 도로 사업 계약은 회계연도 말 이전 이루어진 후 실제 사업은 우기 이후 시작되는 경향이 존재

지방도로 사업은 몇 달에서 1년 이상까지 지속되기도 함(그림 4 참조)

기술적인 이유로 도로 사업은 기후에 영향을 받을 수 있음: 콘크리트 또는 아스팔트(bitumen) 작업은 우기 동안 이행될 수 없음.

따라서 본 연구의 표본 자료는 비용 초과 및 사업 지체가 도로 사업이 언제 시작되는가에 의존하는 것으로 관측됨.

만일 표본 자료를 사업 착수 시점에 따라 두 시기로 구분하면 우기(5월-9월)와 건기(10월-4월)로 구분한다면, 우기의 비용과다 및 사업 지체 발생빈도 높음.

우기 사업 지체 분포는 우기 쪽이 상대적으로 더 크게 나타남(그림 5 참조)

그림 4. 도로 사업 지체의 확률 분포

자료출처: World Bank(2012), Adapting road procurement to climate conditions, p. 6.

자료출처: World Bank(2012), Adapting road procurement to climate conditions, p. 6.