1. 서론

 

○ 주제

본 연구는 크게 두 개의 연구주제로 구분됨

1) 즉각적인 ‘후회 없는(no regret)’ 투자 프로그램 개요 설명

2) 좀 더 포괄적인 주택 해결책 제시를 위해 시장에서의 정부 역할 재구성

 

연구 목적은 I) 저비용 임시 주택에 모든 가구에 대한 핵심적인 공공 서비스 및 환경 여건 개선을 위한 실천 정책의 광범위한 평가에 필수적인 기본 정보 수집과

ii) 소득 계층 간 주택 공급의 장애요인 평가 및 인구와 소득 증가에 따른 수요 변화에 대응한 공급 원활화 정책 권고안 준비에 있음.

 

여기서는 아메다바드(Ahmedabad)를 대상으로 도시 수준의 접근방식을 선택하여 분석(아메다바드는 이미 상당한 투자 프로그램과 시범 개편 사업을 성공적으로 이행한 바 있음.)

 

○ 배경 및 여건

아메다바드는 인도의 가장 활력있고 급속히 도시화가 진행되는 빠르게 성장하는 도시 중 하나임.

표 1은 아메다바드 구자렛(Gujarat)의 도시화 수준이 42.6%로 인도 도시 평균인 31.2%를 상회함을 보여주고 있음(2011 센서스 자료).

 

표 1. 아메다바드 지역 인구 및 도시 성장 추이(1971-2011)

 

자료출처: Census of India, various years

주) 1991-2001년간 AMC 인구성장은 2001년 동 지역 확장으로 자료 변동(삭제).

   

구자렛의 도시화 속도는 다른 인도 도시들보다 상당히 빠르게 진행되어 지난 10년간 성장 변화율이 2% 밖에 감소되지 않음.

또한 구자렛의 다음 15년 간 연평균 도시인구 성장률은 약 2.9%에 달할 것으로 전망(인구 전망에 관한 기술그룹 보고서, 2006)

그러나 젊은 층의 인구 증가와 함께 슬럼지역 확대가 예상되며, 이 지역의 인구 증가가 아메다바드 전체 도시 인구 증가보다 상당한 것으로 전망

비 공식적 주택의 가격 전가 및 거래 증가 예상, 특히 슬램 지역 주거형성이 도시환경 및 정부의 도시 계획과 상반된 경향을 나타내기도 함.

향후 도시화 전전이 예상됨에 따라 슬램지역을 포함한 아메다바드 도시 재편 투자와 발전방안 확대 논의 필요

 

2. part I. 도시 개선을 위한 투자 분석

 

투자와 관련하여 정부는 아메다바드의 모든 가구에 대한 기본적인 거주형태 표준을 보증해야 할 것임.

이를 달성하기 위한 가장 기본적이고 우선적인 단계는 도시 내 모든 공식 거주지(informal settlement, 그림 1 참조)에 대한 슬럼지역 업그레이드로 알려진 기본적인 근방지역 인프라 개선 제공에 있음.

 

 

그림 1. 건축물 지역 및 슬램 지역 (2001년 기준)

   

자료출처: World Bank(2012), Ahmedabad, More but different government for “Slum Free” and Livable Cities, p. 18.

    

 

위 인프라 개선 항목은 다음을 포함: 주택 내 수도관 연결, 화장실 및 하수관 연결, 배수시설, 포장 도로, 거리 조명, 고형 폐기물 관리 등

오직 정부만이 네트워크 인프라 개선 제공 가능, 이러한 서비스 부재는 가계의 삶의 조건 악화와 미래 주택 개선에 민간 투자 확대의 장애요인으로 작용 가능

네트워크 인프라 투자는 기본적인 환경 인프라 투자 없이 가치 없음.

그 외에 민간 개발자에 의한 슬램지역 재건 촉진을 유발가능한 공공 주택 제공, 저 비용 주택 대여 등 이행 가능

이와 같은 정책은 비록 비용이 더 들고 이행과정에 어려움이 있지만 대상지역 근방의 거주민들에게 최소 표준적 삶에 필요한 투자 유인에 도움.

 

주변지역 개선의 실현가능성

본 연구의 분석 결과 비록 40만 이상의 비공식 거주자가 존재하나 업그레이드 프로그램의 실현성은 다른 선택방안 보다 높음.

이미 슬럼 네트워크 프로그램은 아메다바드의 약 1만 4천여 가구에 제공

공공 주택 제공 비용의 약 1/5-1/10의 비용으로 공동 조직을 포함한 근방지역 개선비용 충당 가능

동 프로그램이 5년 이상 지속될 경우 그 효과 발생(슬럼지역 및 chali 가구를 포함하는 프로그램은 추가적인 자본투자 필요

 

모든 비용을 포함한 인프라(Inclusive Infrastructure) 개선 전략은 주변지역 개선으로만 그치지 않아야 할 것임.

다수의 가구가 서로 연계되는 것은 빠르게 성장하는 도시의 수요를 감당하기에 여러 난점의 발생 가능성 존재

위와 같은 난점은 연계된 가구의 서비스 저하 가능

총 수자원 수요 및 하수 및 배수 시설로의 물 수요도 상당히 증가할 것으로 예상

그러므로 주택 보급 및 확대와 함께 기본적인 수자원 공급 및 네트워크 분배 용량 개선 프로그램 등이 슬럼지역 개선 프로그램과 함께 수반 필요

 

프로그램 이행 가속화를 위해 다음의 사항들을 권고

아메다바드 관리 위원회 산하 전담기구 설립

우선순위 선정으로 효율적인 작업 가속화

NGOs 및 계약자의 책임성: 참여 가구에 대한 재정적 요구량 파악

프로그램 이행 비용의 촉진과 작업 감독을 이행하고 근방 지역사회 기반 조직 수립을 위한 시민 사회기구에 대한 지불 증가

 

효율적 투자 수립 및 이행을 위해 시민사회조직과 정부는 신규 이웃 지역 개선 사업의 사회경제적 편익의 공공성 확보하는 공동 캠페인 관계 협력 필요

 

3. part II. 구조적 문제 해결: 주택비용 상승 및 만성적인 임시주거지 생성

 

인도뿐 아니라 많은 국가들에서 정부는 저소득 그룹의 수요에 부합하도록 주택보급 역할을 기대

경제학자들은 때로 단순 민간재로서 주택 보조의 필요성을 강제하지 않아야 한다는 점에 논쟁의 여지 존재하며 주택보다는 단순히 소득 전가가 보다 나은 해결책이 될 수 있음을 주장

그러나 대부분 국가들에서 경제적 취약층 또는 저소득 그룹에 소득 이전보다는 공공주택 보급이나 민간 개발자에 대한 인센티브 지급 등을 이행(아메다바드 지역도 예외 없음)

그러나 대부분의 국가들에서 정부의 노력은 수요층의 기대보다 떨어지고 있음.

 

아메다바드는 거주민의 1/3이 슬램지역 및 challis 지역에 거주하며, 지난 10년 간 이 지역 거주민은 18% 더 증가

현재 동 지역 거주민의 대략 절반 이상이 신규 주거지 구매 여력이 없음.

아메다바드의 신규 민간 주거용 주택 형태는 많지 않음(전체 신규 주택의 약 10% 수준 또는 기존 스톡의 약2.4% 수준).

위와 같은 신규 민간 주택 비율을 PPP 제도나 보호제 등을 통해 슬럼재건 지역에 주택을 보급하는 것은 전체 슬럼 거주민 중 극소수일 것임.

정부는 연간 약 5천여 주택을 보급(중앙정부 보조 프로그램 포함)하며 추가적인 2천5백여 주택은 저소득층을 위한 보호지정제 이행을 통해 보급 예정

현재 약 422천여 슬램 지역 거주민이 존재하는 것으로 추정되며 위와 같은 비율로 정부의 연간 주택 개선 정책이 이루어진다면 오늘날 슬램지역 인구 모두에 적용하기 위해서는 약 50년 소요 예정(단순 추정)

 

토지사용 패턴 변화 및 신규 주택 공급의 물리적 패턴 평가 결과 정부정책은 주택 비용 상승을 유발하며 대부분 거주민에게 혜택이 돌아가지 않는 것으로 나타남.

이러한 결과는 공공주택 건설과 보호정책 강화라는 정부 프로그램과는 전혀 별개의 결과임.

따라서 정부는 실질 부동산 시장에서 그 역할을 재 논의하여 주택정책 개발이 필요하며, 보다 저비용으로 쉽게 공식 주거지 공급 강화 노력 필요

 

본 연구의 아마다바드 도시 성장 및 패턴 변화 평가 결과, 전반적인 인구밀도는 상승

그러나 도시가 성장하고 소득이 증가하면서 기존의 중심지 인구밀도는 감소

이는 고소득층이 보다 넓은 주택 선호를 반영하고 보다 넓은 공간을 선호하는 현상에서 기인

따라서 아마다바드 중심지는 도시성장 패턴과 반대 방향으로 주거 형태가 자리 잡음.

결국 정부 정책은 현재의 도심 거주지 개선에 대한 필요성 보다는 개발자나 가계의 토지 이용에 보다 실효성을 가져야 함.

 

아메다바드 중심지의 거주 여건 개선과 도시 성장에 부합하기 위한 필요사항은 다음과 같이 정리됨

빈곤 주민, 이웃들을 위한 개선 노력

수자원 공급 투자 및 소득 상승에 부합하는 인프라 수요에 적절한 편의를 제공하는 인프라 네트워크 투자, 슬럼지역 개선

주택에 대한 표준여건 완화

인기 지역 수요에 부합하는 FSI(Floor Space Index) 차별화

재산권 분쟁 해결을 위한 신속한 해결방안

주택 공급시장 진입 개방과 경쟁력 확대를 위한 지방 도시 토지 전환의 속도 및 예측성 필요