1. 도입

ㅇ 철도 운영회사는 납세자가 상당한 지원을 하는 산업 분야에 공공서비스를 제공함에 있어서, 승객들을 위해 우수한 서비스를 제공할 의무가 있다는 사실을 명심해야 한다는 사실에 동의함

  - 본 권고내용은 현재 프랜차이징을 책임지는 기관이나 프랜차이징 정책에 일정 정도의 역할을 가진 영국철도규제국(이하 ORR)과의 책임관계를 어떻게 유지할 것인가에 관한 것임

  - 이 문제는 효율성을 추진 중인 철도산업계의 활동에 상당한 영향을 미치는 중요한 것임

ㅇ 우리는 자문에서 논의된 변화 내용이 가치 있는 것인지를 판단하기 위해 아래의 간단한 리스트에 따라 의견을 제시할 것이며, 이것은 프랜차이징에 참여하는 전체 철도 운영회사의 의견을 반영하는 것임

(의견 제시 리스트)

  - 단순하고 명확한 책임범위와 전체 비용의 감소 측면

  - 철도차량 회사에 의한 기술혁신의 전망 측면

  - 변화로 말미암은 재무적 결과를 관리할 수 있는 좋은 방법의 측면

  - 철도차량 회사가 계획하고 투자할 수 있는 안정적이고 예측 가능한 환경의 측면

  - 네트워크 레일(Network Rail)에 초점을 맞춘 적절한 검토의 측면

 

2. 단순하고 명확한 책임범위 측면

ㅇ 철도는 영국 경제에 핵심적인 역할을 하고 납세자로부터 상당한 지원을 받는 공공 서비스로, 책임성 문제는 모두에게 명확하게 이해되어야 함

ㅇ 프랜차이즈 회사들은 경쟁입찰 프로세스를 통해 이 사업에 참여했고, 그 결과는 계약 당사자 간에 수많은 권리와 의무의 세팅으로 나타남

  - 그 핵심은 양자 간의 자금 흐름을 규정하는 재무 약정(financial agreement)임

  - 민영화에 반영된 규제 알키텍처는, 공공기관 조달과 계약 체결 자체에 대해 철도 운영회사 (이하 TOC)가 자신의 의무를 책임진다는 것이 핵심임

ㅇ 이 프로세스가 강제적으로 규정하는 것은, 넓은 범위에서의 규칙과 재무적 책임을 TOC가 관리하고 승객과 납세자 모두의 이해를 책임성 있고 균형 있게 반영하는 것임

ㅇ 만약 이 연결고리가 ORR의 역할 확장으로 끊어진다면, 우리는 승객과 납세자의 이해 균형작업이 더욱 어려워지고 산업계 비용의 상향 이동이 불가피할 것으로 보고 있음

ㅇ ORR이 그 역할을 확대한다면, 책임성이 단순하지도 그리고 명확하지도 않다는 의견을 우리는 가지고 있음

   - 첫째, [누가 책임의 주체인가?]라는 문제는 어떠한 프랜차이즈가 논의되고 있는지에 따라 다를 수 있음

ㅇ 책임 주체의 이동은 새로운 프래차이징 계약이 완료될 때 일어나는 것이므로, 책임성 문제에 대한 명확한 답변은 몇 년이 더 걸릴 것임

ㅇ 책임성의 분산은, 혼란을 유발하고 승객이나 그들의 정치적 대변자들이 이해하기도 어려울 것임

ㅇ 영국교통부(이하 DfT)가 모든 책임 문제를 ORR에 이관한다는 가정의 상황에서도, 영국 총리는 여전히 철도산업에 대해 정책을 얘기할 것이며 책임범위에 대한 혼란이 계속될 것임

  - 둘째, 이 제안은 프랜차이즈에 참여하려는 기관과 경쟁 프로세스를 통해 프랜차이즈를 선택하는 기관 그리고 프랜차이징 낙찰 업체가 의무를 이행하도록 그것을 관리하는 기관을 연결하는 체인을 파괴함으로써, 책임 관계를 약화시키고 잘못된 길로 가는 것임

 

3. 전체 비용의 감소 측면

ㅇ DfT는 납세자를 위해 철도비용을 책임지고 있으며 그 책임범위는 다음과 같음

  - 첫째, [Railways Act 2005]는 철도가 이행해야 할 사항에 대해 전략적인 수준에서 적절한 자금지원이 이용 가능해야 한다는 것을 정부가 규정한 것임

  - 둘째, DfT는 프랜차이즈를 할 때마다, 필요사양의 이행을 위해 이용 가능한 최상의 조건을 확보하기 위해 매우 상세한 능력을 평가하고 공개시장 경쟁 방식을 사용함

  - 셋째, DfT의 규제기관으로서의 역할은, 일단 주어진 프랜차이즈의 재무적 성과를 모니터링하는 것임

- 넷째, 운영기간 동안 프랜차이징 조건을 수정할 경우를 결정하여 재무적 조정에 대한 책임을 가짐

ㅇ DfT가 보유한 실질적인 권한과 역할은, 철도 비용에 영향을 직접적으로 미치는 각 단계에서의 결정과정에 대해 상당한 정도로 관리가 가능하며 납세자와 승객의 이해관계 균형을 맞출 수 있는 능력을 보유하고 있다는 사실임

ㅇ 우리는 ORR의 권한이 확장됨으로써 발생할 산업계의 비용과 관련된 3가지 문제를 제기하며, 제안된 것처럼 목적지향적 라이센스 조건 설정을 통한 ORR의 규제는 시간이 감에 따라 산업계의 비용을 분명히 상승시킬 것인데, 그 이유는 다음과 같음

ㅇ 첫째, 많은 다른 사례로 볼 때, 규제의 증가는 비즈니스 비용을 증가를 부른다는 일반적 경험이 있으며 ORR도 이 점에서는 다르지 않을 것임

ㅇ 둘째, ORR은 프랜차이징에 대한 재무적 책임이 없으므로, 납세자와 승객 모두의 이해관계에 동등한 무게를 두지 않고 규제활동과 그 미래 전망을 진행할 것임

ㅇ 셋째, ORR을 강력한 고객 챔피언(powerful passenger champion)의 역할로 규정하는 것은 납세자보다는 승객에 더 비중을 두도록 할 것임

ㅇ 철도 산업계에서, 낮은 순수 비용으로 충분한 추가 수익은 항상 발생하지 않는다는 사실은 명확하며, 자체적으로 좋은 목표를 세울 수 있지만 비용은 그것을 담보하지 못하고 ORR은 그것을 책임지지 않을 것임

  - 15년에 걸친 프랜차이즈 기간에, ORR이 프랜차이즈 운영기관에 새롭거나 타이트한 규제 사항을 계속 요구할 것이라는 상당한 리스크가 존재함을 의미함

ㅇ 이것은 비용을 수반하는 문제이지만, 프랜차이즈 기간에 걸쳐 추가 사양을 어떻게 계량화하고 어떠한 비용이 되어야 하는지를 평가하는 것이 입찰 단계에서는 불가능함

ㅇ 그러므로 입찰자는 새롭고 비정량화된 영업적 리스크에 직면하게 되고 입찰 내역 내에 추가적인 재무적 영역을 포함하지 않을 수 없을 것이며, 이것은 정부에게 돌아오는 프랜차이즈의 가치를 감소시킬 것임

  - 이것은 거꾸로, DfT가 보조금, 요금 그리고 투자 사이의 균형과 그 적절한 수준을 결정하는 데 어려움을 겪도록 할 것임

ㅇ 위에서 언급한 3가지 이유로 말미암아, 산업계 비용 베이스와 프랜차이즈 과정에서 확보하려는 정부의 가치 수준은 날로 감소할 것임

 

4. 철도차량 회사의 기술혁신 전망 측면

ㅇ 우리는 성과에 집중하고 산업계가 목표 달성을 위해 혁신적이고 투자 가치에 적절한 방식을 개발하고 실행하도록 유도하는 정부의 목표를 지지함

  - 또한, 승객과 납세자에게 혜택을 제공하는 솔루션에 대해 철도 운영회사가 더 많이 투자할 기회를 제공하는 장기 프랜차이즈 계약을 지지함

ㅇ 이 목적을 위해, ORR의 역할을 확대하고 목적지향적인 라이센스를 더 많이 사용하는 것은 불필요한 것이라고 우리는 판단함

  - 존재하는 리스크와 목적지향적 라이센스와 관련된 불확실성 때문에 성과가 없을 것으로 보이는 목표를 달성하는 좋은 방법은, 정부가 달성하고자 하는 목표 즉, 각 입찰자의 솔루션 개발을 남겨두는 것을 명확하게 하는 더 스마트한 프랜차이즈 경쟁 계약을 통해서 가능하다고 우리는 판단함

  - 최종 낙찰자에게 시작시점의 액션이 아닌 성과를 끝까지 책임지도록 하는 것임

 

5. 비용효율적인 변화 관리 측면

ㅇ 우리는 철도 운영회사의 프랜차이징 계약 의무의 변화 관리는, 효과적이고 지급가치에 상응하는 가치가 반드시 있어야 하며 변화 때문에 발생하는 계약상의 성과 문제를 해결할 수 있는 메커니즘이 검토되어야 한다는 의견에 동의함

ㅇ 또한, 프랜차이즈 사양 측면에서의 재무적인 영향과 주기적 검토를 통한 변화 해결을 위해서는 시간이 필요하다는 의견을 가지고 있음

  - 우리가 이 문제에 대해 수긍하는 이유는, 프랜차이즈 계약의 변화는 철도 운영회사가 부적절한 관리시간 양을 계산함으로써 개선이나 다른 가치 있는 이니셔티브의 지체 자체를 유도할 수 있기 때문임

ㅇ 문제를 개선하는 출발점은, 제3의 단체인 ORR에 그 프로세스를 도입한다는 전제를 두어서는 안 됨

  - 프랜차이즈 계약의 당사자인 철도 운영회사와 DfT는 프랜차이즈 계약 변화가 발생시킬 재무적 영향을 관리하는 최선의 방식을 모색 과정을 이끌어야 하며, 그것을 이루고자 프랜차이즈 계약 과정에서 더 우수한 메커니즘이 제공되도록 하는 것이 올바른 접근법임

  - 철도 프랜차이즈에 사용될 수 있고 사용되어야 하는 많은 우수한 방식들이, 다른 분야에서 이미 사용되고 있는 것이 현실임

ㅇ 이것이 철도 운영에 관한 지난 논쟁 과정에서 우리가 네트워크 레일(Network Rail)에 적용한 방법론으로, 현재에는 성공적으로 적용되어 당사자 간의 합의와 분쟁을 해결하는 매우 효과적인 방법을 제공하는 기술 툴로 판명됨

ㅇ 그러므로 우리는 DfT와 철도 운영회사가 공동으로 현재의 문제점과 그 이유를 구별하고 개선에 영향을 미치는 옵션을 고려하기 위한 최초의 연구를 시작할 방법을 모색하고 있음

 

6. 철도차량 회사가 계획하고 투자하는 안정적이고 예측 가능한 환경 측면

ㅇ 우리는 더 장기적이고 유연하며 성과에 기반을 둔 프랜차이즈를 원하며, 철도 운영회사와 소유 그룹이 산업계에서 올바른 방법으로 투자에 더 많은 역할을 하기를 바람

ㅇ 규제와 관련된 유틸리티는 정기적으로 검토하고, 규제 사양의 어떠한 변화도 정기적인 검토안에 반영되어야 함

  - 철도 운영회사는 규제 유틸리티 대상이 아니며, 15년이라는 프랜차이즈에 걸쳐 변화하는 라이센싱 사양을 만족하게 할 비용을 고려하는 정기적인 대응 체계를 보유하고 있지 않음

ㅇ 목적지향적 라이센스로의 이동의 증가는, 철도 운영회사가 계획하고 투자할 수 있는 안정적이고 예측 가능한 환경에 이바지할 여지를 줄일게 될 것임

  - 규제와 관련된 리스크가 새롭게 만들어져야만 지적된 프랜차이즈 계약 조건 변경을 피할 수 있을 것이며, 철도 운영회사가 15년에 걸쳐 계획하고 투자할 수 있는 범위 내에서 상당한 예측 가능한 환경을 제공하게 될 것임

 

7. 네트워크 레일(Network Rail)에 초점을 맞춘 적절한 검토 측면

ㅇ ORR은 시장 지배력에 의해서가 아니라 독점기관의 창조를 통해 정책 차이를 메우려고 민영화 과정에서 설립된 조직임

ㅇ ORR에게 주어진 가장 큰 도전은 네트워크 레일에 대한 효과적인 규제를 시행하는 것임

  - 이 도전의 규모는 2011년 7월에 발표된 공공회계결산위원회(Public Accounts Committee) 보고서에 조명된 것으로, 네트워크 레일의 효율성 규제에 대한 결론은 “전체적으로, 우리는 효율성을 개선하고자 네트워크 레일에 충분한 압력이 규제기관을 통해 진행되지 않았다고 믿는다.”라고 명시된 것으로 알 수 있음

ㅇ 경제적 규제에 대한 ORR의 중요한 초점은, 독점 인프라시설 공급회사 규제에 계속 진행되어야 함

ㅇ 10개의 자율적 지방 비즈니스 유닛으로 권력이양을 진행 중인 네트워크 레일 프로그램은, ORR이 경쟁을 유도하고 환경 변화를 일으킬 좋은 기회임

  - 운영성능 개선과 비용 감소를 목표로 하는 네트워크 레일에 대해 강력하고 효과적인 규제는, 철도 운영회사가 고객들에게 더 좋은 서비스를 제공하고 돈의 지급가치를 향상시키며 DfT에게는 프랜차이즈 가치를 향상시켜 주는 효과가 있음

  - ORR이 강력한 방법으로 승객의 이해를 최우선으로 만드는 일을 강력하게 추진하는 것에 초점을 맞추어야 한다는 생각에 우리는 변함이 없음

ㅇ 철도 운영회사는 이미 더 정련된 재무적 목표, 네트워크 레일 내에서의 책임성 공유, 지역적 연합 그리고 밀접한 공동작업을 통한 편익의 공유를 통해 기회를 제공하기 위해 네트워크 레일과 이미 적극적으로 활동 중임

  - DfT와 밀접하게 공동 작업을 진행하는 ORR도 이러한 목표 이행에 중요한 역할을 하고 있음

ㅇ ORR의 핵심 우선분야는 이미 부여된 사항에서 추가적인 변화가 되어서는 안 됨

  - 열차 운영회사에 대한 ORR의 역할 확대는 불필요하지만, 네트워크 레일이 더 효율적이고 고객 중심의 기관으로 되고 전체 산업계 작업의 원활화를 위해 해야 할 일이 많음

 

8. 결론

ㅇ 우리는 이번에 제출된 개혁을 위한 추가 패키지의 권고사항이, 그 본래 목적과 달리 심각하게 훼손되었다고 믿고 있으며 그것을 지지하지 않음

  - 일부 프랜차이즈에 대한 모니터링 요소를 ORR에 이전시키고 목적지향적 라이센스를 더 많이 사용하는 것은, 우리가 이미 세팅한 성공적인 요소에 대한 재시험이 되어서는 안 됨

  - 이러한 움직임은 책임성을 어지럽히고 비용 상승에 대한 압력으로 작용하며 ORR의 중심 업무가 네트워크 레일에 대한 규제라는 사실을 방기하게 하는 것임

ㅇ 우리의 의견으로는, 철도 산업계에 적용되어야 하는 규제 방식은 다음과 같음.

  - 산업계 내에서 국가의 재무적 영역에 대한 책임을 가진 프랜차이즈 기관이, 철도 운영회사와의 성과에 기반을 둔 유연한 계약을 추진하고, 프랜차이즈 기간에 걸쳐 그것을 고려해야 하며, 그것은 성과와 소비자 이해에 높은 수준의 초점을 맞춘 것이며 미세 관리영역에 대한 관리는 아님.

ㅇ 이것을 위해서는, DfT가 산업계에 지급가치 이행에 필요한 압력을 행사하는 방식으로, 프랜차이즈 관리기관으로서의 현재의 역할을 계속하는 것이 필요함.

  - ORR에 의한 독립적인 경제 규제는 네트워크 레일에는 계속 적용되어야 하지만, 규제기관은 철도 운영회사와 네트워크 레일 간의 협력 작업을 원활히 하고, 현재의 권력이양 프로그램으로부터 더 많은 편익을 산출하는 것에 중심적으로 임할 필요가 있음.

  - 산업계의 규제기관은 더 많은 영역에서 더 우수한 목표 설정과 인센티브가 필요하다는 맥널티 보고서의 요구를 효과적으로 수행하는데 자기 역할을 다하고자 더 건설적이고 진취적인 관계를 개발해야 함

ㅇ 이를 위해 하나의 규제기관이 필요한 것은 아님.

ㅇ 이 권고 서류는 한 기관에서 다른 기관으로 상당한 책임을 이전시키는 것이 아니라, 이러한 관계가 더 잘 정리함으로써 여러 가지 옵션을 고려할 기회를 놓치게 하는 것으로 실망스러운 것임