요약

Bipartisan Policy Center(BPC)의 국가 교통정책 프로젝트 (National Transportation Policy Project)는 연방정부가 지상 교통(surface transportation)에 얼마의 비용을 지출하는지 상관없이, 그 지출은 국가적인 목표와 결과에 초점이 맞춰져야 한다는 논거의 정당함을 지속적으로 입증해 왔음. 연구진은 여기서 말하는 국가적 목표를 정의하고, 연구진이 적절하다고 하는 연방정부의 지상교통 프로그램 (federal surface transportation program)의 성과를 측정하였음. 연구진은 또한 남아있는 기금의 사용처와 관련하여, 국가적 우선순위를 추구하면서 최대의 효과를 낼 것으로 확신되는 통합적이고 개혁적인 연방정부 프로그램을 제안하였음.

근래에 제정된 법률인 “21세기의 진보를 전진(Moving Ahead for Progress in the 21^st Century: MAP-21)”는 연방정부의 대중교통 정책이 성과 중심의 프로그램으로 재편되는 개혁의 시작임을 알려주었음. 그리고 이것은 기존의 법인 “안전하고 책임감 있으며, 효율적이고 교통평등에 관한 법 (the Safe, Accountable, Efficient, Transportation Equity Act ？ A Legacy for Users(SAFETEA-LU))으로부터 확연히 한걸음 더 나아간 것임.  그러나 불행히도 MAP-21은 연방정부를 둘러싸고 있는 기존의 장기 기금(long-term funding) 문제를 해결하지 못하였음.  대신 일반기금의 수익(general fund revenues)을 앞으로 2년 이상 연방정부 프로그램을 지원하는데 이용하도록 한 것임.  의회에서 이러한 기금의 문제를 해결하기 위해 연방정부 프로그램을 축소할 가능성도 열려 있음.

연구진의 최근 보고서인 “성과를 중심으로: 더 현명한 교통분야의 투자를 달성하자 (Performance Driven: Achieving Wiser Investment in Transportation)”에 의하면, 개혁적인 연방 대중교통 프로그램인 “고속도로 트러스트 펀드 (the Highway Trust Fund)”의 현재수준 수익을 고려할 때 35 퍼센트의 연방기금 감축을 가져올 수 있다고 예측되었음. 연구진은 35퍼센트 정도의 감축이 절대 바람직하지 않다고 판단하고 있으나, 감축이 될 가능성이 많다는 것을 인지하게 되었음. 따라서 MAP-21을 뛰어넘는 연방 프로그램의 개혁이 없는 현재의 상황에서 예산삭감이 가져올 결과에 대한 더 나은 이해가 필요한 시점임. 또한 보다 명확한 연방정부의 역할에 대한 정의도 다시 내려질 필요가 있음. 특히 이 보고서에서는 기존의 프로그램 구조 안에서 35 퍼센트의 예산삭감이 가져올 결과에 대하여 분석하였음.

이러한 분석은 본질적으로 추측에 근거함. 연방예산이 삭감될 경우에 대해서 주 정부들과 교통당국 (transit authorities)들이 어떻게 반응할 것인지를 정확하게 예측하는 것은 불가능함. 특히나 정치적으로 개개의 주들이 대중교통을 위한 추가적인 기금을 모집하는 것을 예측하기란 매우 어려움. 그러나 이 분석은 과거의 연방정보 보조기금 수령자들의 행동이 어떠했는지를 기반으로 하여 타당한 시나리오를 제공하였음. 그리고 이 분석이 추후에 연방정부의 기금 삭감과 관련된 영향에 대하여 더 나은 이해와 더 많은 토론을 하게 되는 자극제가 되길 희망함.

연구진의 관심은 이러한 기금의 감축이, 우리가 교통분야 투자의 국가적 목적이라고 정의 내린 것에 대해 어떠한 영향을 미치는지에 있음. 이전의 보고서에서도 볼 수 있듯이, BPC는 국가적인 교통 정책과 투자에 관하여 다섯 가지의 상위 목표를 제안하였음:

1. 경제 성장

2. 국가적인 연계성

3. 대도시 접근성

4. 에너지 안보와 환경 보호

5. 안정성

연구진의 분석에 의하면 대중교통에 대한 연방기금의 삭감에는 아래의 두가지 조건이 필요함. 첫째, 현재 존재하는 지상교통 프로그램에서 더 광범위한 개혁이 필요함. 둘째, 연방정부의 역할에 대한 신중한 고려를 통하여 사려 깊은 방법에 의한 기금 삭감을 해야함. 위의 두가지 조건이 없이 일방적인 교통분야의 연방기금 삭감은 국가적인 목표에서 진전을 이루는데 엄청난 손실을 가져올 가능성이 있음을 BPC에서는 분명히 언급해 왔음. 그 중 가장 분명한 점은 경제에 미치는 영향임. 특히, 대도시 지역에서는 교통 서비스를 줄인다면 교통 정체가 늘어날 것임.  그리고 이러한 지역들에서 발생하는 부작용은 전국적으로 반향을 일으킬 것임. 왜냐하면 이러한 지역들은 국가적 경제 활동과 성장에 상당한 영향을 미치고 있는 지역들이기 때문임.

대도시들이 받는 영향이 위와 같다면, 그와 동시에 연방기금 삭감으로부터 발생할 강력한 충격타를 받을 주들 (states)은, 그 주들이 가지고 있는 고속도로에 대해서 연방정부로부터의 지원에 상당한 퍼센트로 의존하고 있던 주들이며, 이러한 주들은 연방기금의 교통기금 삭감에 의해서 인구규모가 더 축소될 것임. 이러한 주들은 축소된 연방 프로그램 때문에 가장 많을 것을 잃게 되는 주들이 될 것임. 교통기금의 감축은 특히나 지대한 영향을 미칠 것이며, 잠재적으로 정부기관의 운영에도 상당한 영향을 미칠 것임.

환경과 에너지 그리고 안정성의 목표의 경우에는, 최소한 짧은 기간 안에는 감축된 연방 프로그램 때문에 문제가 될 가능성은 낮음. 하지만, 이들 분야가 연방예산 감축으로부터 안전하다고 말하고 있는것은 아님. 인구가 밀집된 지역에서 교통수단이 주는 환경적인 이득과 속도의 지체가 부수적으로 주는 안정성의 이득과 같은 잘못된 효과에 대한 추정은 반드시 세심하게 고려되어야 함. 이러한 점을 인식하는 것도 중요하지만 우선 이러한 잘못된 효과가 존재한다는 사실은 많은 부분에서 발생함. 왜냐하면 SAFETEA-LU하에서 연방 프로그램은 성과기반이 아니었으며, 심지어 MAP-21 역시 환경과 에너지 성과는 전혀 그 목표에 포함되어 있지 않음.

연구진의 분석에서 가장 두드러지는 부분은, 몇몇 주들의 경우 삭감된 연방 고속도로 기금 비율의 대략 절반까지는 수익을 증가시킴으로써 보상할 수 있을 것으로 예측되지만, 교통 유관기관이 삭감된 연방 대중교통 기금을 대체할 능력은 거의 없음. 주 단위에서 추가적으로 고속도로 기금을 증가시키는 일은 결코 쉬운 일이 아님. 왜냐하면 기존의 고속도로가, 휘발유에 부과되는 세금이나 고속도로 사용요금과 같이 수익자 부담금의 구조를 가지고 있기 때문임. 만약 정치적인 부분이 작용한다면 이러한 구조는 더 많은 기금을 생성하는데 사용될 수 있음. 반면에 어떤 단계의 교통 요금료는 대중교통 운행비를 충당하기에 충분하지 않고 대중교통 산업은 기금 삭감으로 인한 부족분을 요금을 올림으로써 충당할 수 있는 가능성 거의 없음. 대안으로 광범위한 세금과 자동차 운전자들에게 좀더 높은 고속도로 이용료를 부과하는 방법 등을 통하여 대중교통 수익을 늘리는 것은 정치적으로 매우 매력적임을 부정할 수 없음.

대중교통 기금을 삭감하는 것은 국가의 교통의 목표를 달성한다는 면에서 상당한 결과를 가져왔음. 또한 이것은 많은 미국인들의 생활(미국 대도시에 사는 인구는 전체인구의 80퍼센트에 달함) 에 심각한 결과를 가져왔음. 그리고 이 정책으로 가장 불이익을 받은 인구대상은 이러한 넓은 대도시에 집중되어 있음.

이러한 결과들을 기반으로, 또한 NTPP의 이전 보고서들을 기반으로 우리는 네 가지 정책을 추천함.

현재 우리의 위치

최근까지 미국의 교통정책은 더 많은 자동차의 운행과 같은 운전의 증가, 주간 고속도로 (Interstate Highway) 체계의 개발과 새로운 교통라인(transit line)의 추가와 같은 체계적인 수용력의 확장, 가스에 부과되는 세금의 할당량을 증가시킴으로써 연방정부 기금을 증가시키는 것과 같은 성장위주의 정책들이었음. 이러한 성장은 지속적인 투자 수준과 장기간 기금의 투입을 감안한 것뿐만 아니라, 또한 그 성장은 초당적이고 대다수의 지지를 받아 의회를 통과한 많은 고속도로법안을 가지고 있는 대중교통 기금 (transportation funding)에 대한 정치적 합의의 기초가 됨. 연방 대중교통 기금이 증가하면, 교통 정책과 투자에 대한 연방정부의 역할도 역시 증가함. 그 결과 연방정부의 대중교통 프로그램이 꾸준히 그 영역이 넓어짐에 따라 그에 대한 수혜자들의 범위 역시 꾸준히 넓어짐.

그러한 성장 패러다임은 영구적으로는 아니더라도 단기적으로는 끝난 것같이 보임. 경기불황이 오긴 전인 2007년에 자동차별 주행거리 (Vehicle miles traveled: VMT)는 최고조에 달했음. 현재는 1인당 자동차별 주행거리는 대략 2000년도와 같은 수준임. 주간 고속도로체계 (Interstate Highway System)는 완성되었고, 그것은 발전된 환경 안에서 새로운 수용력을 건설하는 도전을 증가시킴. 게다가 가스 세입(gas tax revenues)은 고맙게도 현상 유지가 되거나 혹은 감소하는 자동차별 주행거리와 자동차 연료 효율성의 발전, 그리고 1993년부터 어떠한 조종도 없이 겔런당 18.4 센트가 부과되고 있는 연료 세금의 실질적인 불황으로 가스 세수는 같은 수준을 유지하고 있음.

수익의 감소는 연방 대중교통 정책을 급감으로 이어짐. 연료세를 올리고자 하는 생각도 없었고 또한 의회에서 예산을 삭감하려는 의지도 없었음. 연방정부의 고속도로 프로그램은 장기적인 기금의 지속이 없는 상태에서 계속되어 옴. MAP-21은 대략 200억 달러에 달하는 추가적인 일반기금 수인의 투입으로 제정 가능해 진 것임. 그리고 그 전에 고속도로 신탁 기금(Highway Trust Fund: HTF)에 350억에 달하는 일반기금수익을 투입함. 거의 확실하게 HTF가 다시 한 번 지불불능의 위기에 직면하게 됐을 때 의회는 2014년에 이러한 이슈를 다시 한번 맞닥뜨리게 될 것임.

정책 제안

1)  주(state)와 지역 투자를 위한 틀을 제공하면서 연방 수익을 확장함.

미국 교통 시스템의 지속적인 투자 부족은 국익에 상당히 해로운 영향을 미칠 것이며 그에 따라 연방정부는 책임감을 가져야 함. 단기 해결책은 정치적으로 매력적이나 연방 가스세(federal gas tax)를 올리는 것과 같은 방법은 근원적인 해결책이 될 수 없음. 그러나 이 방법이 효과가 있는 것과 상관없이, 의회는 반드시 주(states)와 대도시 지역에 보다 나은 재정적인 방법과 그들의 수익을 높이고자 하는 노력에 도움을 주어야 함.

2) 만약 지출을 반드시 줄여야 한다면, 더욱 계획적인 개혁을 필요로 함.

극도로 자원이 제한되어 있는 상황에서. 국가적인 목표에 근거하여 더 나은 교통 지출을 달성할 수 있도록 더나은 계획에 따른 개혁을 위한 논의가 필요함.  우리의 보고서에서 보여줬듯이 더 나은 계획적인 개혁 없이는 연방 교통 기금의 감축은 상당히 부정적인 결과를 초래할 것임.

3) 계획화된 개혁은 경쟁적인 보조금지원 프로그램(grant programs)을 포함 하여야 함.

화물 수송이나 물자 유동(goods movement)과 같이 명백한 국가우선 상황들은 상향식 접근 방법을 허용함. 지속적으로 상당히 유동적이며 또한 그들이 어떻게 국자적인 목표를 달성하는지를 통제하면서 혁신을 권장함.

4) 대도시 교통수단은 연방 법률의 제정에 중요한 역할을 함.

이 보고서는 대중교통 프로그램에서 연방의 역할 축소는 잠재적으로 국가의 경제성장에 손실을 가져올 수 있다고 밝힘. BPC는 긴 시간동안 연방정부가 기금 수령자들에게 수단선택에 대해 자율성을 주는 반면 결과에 대해 책임감을 요구하는 것에 대해 중립적인 접근 방식을 지지해왔음.