1. 서론

- 1988년 개발도상국 도로 악화의 원인과 해결방안에 관한 보고서(Road Deterioration in Developing Countries - Causes and Remedies: RDDC)에 따르면 세계은행은 고속도로 부문의 대부업과 기술지원에 있어서 상당히 새로운 방향을 제시하였고 고객의 도로 자산 유지관리 강화에 도움을 주는 노력에 집중하였음.

- 20년이 지나지 않은 시점에서 1988년 보고서에 참여한 회원국들은 정책 처방 중에 어떤 상황 하에서 왜 어떤 것들이 작동하고 무엇이 작동하지 않는지 평가하기 위해서 세계은행 운송 연구 프로그램을 통해 DFID(Development for international Development)로부터 소규모 보조금을 확보한 바 있음.

- 만일 연구로부터의 결론이 확보된다면 조사팀은 동 분야에 대한 노력을 지속하는데 어떻게 새로운 방향을 설정할 것인지 세계은행에 제시할 필요가 있음.

- 1980년대까지 세계은행의 지원은 신규도로 또는 도로 업그레이드의 재정지원과 계획에 상당히 중점을 둔 바 있음.

- 유지관리 필요성은 일반적으로 강제적 계정으로 유지관리 실행을 위한 정부 도로 관리기구의 설치와 교육을 통해 다뤄질 수 있음.

- 그러나 재건과 개선 조치의 연기와 같은 훨씬 더 많은 비용을 초래하는 정책을 포함해 도로 유지관리의 광범위한 실패는 도로 인프라의 유지관리 이행과 재원마련, 조직화를 위한 대안적인 수단 연구를 필요로 함.

- 지난 1987년 완료된 17년간의 HDM(Highway Design and Maintenance Standard Model)-3 모델 개발과 타당성에 대한 연구는 도로 건설과, 유지관리, 그리고 차량 운영의 전 생애 비용을 모형화 하는 신규 역량을 제공한 바 있음. 동 연구는 최초로 대안적 설계 및 유지관리 전략의 공학-경제적 비교를 수행

- 이러한 개발은 RDDC 연구와 보고서에 대한 관심을 불러일으키고 동 부문 전략의 변화를 야기

2. 핵심방안

- RDDC 보고서는 효과적인 도로 자산 유지관리에 요구되는 5가지 실천사항을 요구하고 있음.

1) 민간 및 공공 이해관계자들의 연합체는 도로자산 개발과 보존 기능의 소유를 분명히 함

2) 도로 사용자 비용과 도로 관리기관 비용의 생애 분석 모두 도로 개발 및 유지관리에 대한 공공 정책 결정시 고려

3) 도로 네트워크 소유자들은 자본 재개발 및 유지관리 지속을 위한 적절한 재원관리 메커니즘 수립

4) 도로 유지관리 및 재개발 사업은 경쟁적 입찰 계약으로 이행된 관리 기구와 공공 도로 관리와 분리된 기구에 의해 이행될 필요가 있음.

5) 보다 폭넓게 참여하고 있는 도로 네트워크 소유자는 강한 책임감과 함께 도로 당국, 재원출처, 계획자, 이행 기관, 그리고 계약자 간의 공공 이해에 맞추워 인센티브를 조정. 책임성 지원을 위해 정량적 실행 조치 수립 및 규칙적 모니터 필요

3. 보고서 소개

- 제한된 자원 활용도 내에서, 그리고 경험있는 인력들의 도움을 받아 연구팀은 도로 유지관리 부문에 성공적인 성과를 낸 표본 국가들을 인지하고 이들 국가에 대해 RDDC 보고서의 핵심 방안들을 적용해 검토를 이행

- 상기 관측결과는 1988년 이후 관련 부문 정책에 개발 경험에 의해 보완

- 보고서의 첫 번째 부문은 배경을 제공하고 이러한 국가별 검토의 개관을 제공하며, 두 번째 부문은 4개국 사례 연구를 요약하여 제공

- 연구팀은 세 가지 모범사례를 고려하였으며, 네 번째는 적절한 정책 사례이지만 거버넌스 이슈와 관련해 동시에 분쟁이 존재하였던 정책 사례에 대한 정보 제공

- 보고서의 세 번째 부문은 재원마련과 거버넌스에 대해 논의하며, 끝으로 결론과 권고안을 제시하고 있음.

4. 결론

- 도로관리 예산 및 계획 수립에 있어서 세계 은행 지원의 HDM 모델 또는 이와 동등한 방법 사용은 편익을 수반하는 결과로 나타나 폭넓게 수용되고 있음.

- 다만 교통체증이 심각한 도로와 인구밀도가 낮은 지역의 도로관리와 개발 간의 예산 우선순위 선택은 여전히 쉽지 않음.

- 모형화 작업은 강력한 도구이지만 적절한 문제점을 다루는지, 또한 단기적인 빈곤 저감을 위한 사회경제적 목적에 맞는 충분한 가중치를 고려했는지, 그리고 장기적으로 미래세대의 후생을 고려했는지에 대한 주의가 필요

- 다수의 중-소득 국가들의 교통 혼잡 조치들은 교통 부문 공공정책에 대한 이슈들을 수요하는 수준의 부적절한 도로 유지관리였으며, 보다 폭넓은 모형화 도구의 수립이 요구됨.

- 도로관리의 외부위탁이 성행하였으며 실행력에 큰 영향을 보임.

- 이러한 방식은 기존의 전통적인 강제이행 방식에 비해 주 운용자에 대한 인센티브 조정이 이루어지고 재원 마련에 대한 공약을 보증하는데 기여 - 계획자와 계약자 모두에게 특히 중요

- 설계 및 관리감독 서비스에 대한 공학적 기능의 외부위탁은 1988년 당시는 성행하지 않았으나 효과적임이 드러나며 확대되고 있음.

- 실행성과에 대한 모니터링 작업은 책임관리에 대한 중요성을 부각시키며 또한 차기 투자 순환을 위한 피드백을 제공, 다만 소수의 국가들에서만 이러한 방식이 적절히 이행되고 있음.

- 그러나 여전히 많은 도로 행정당국의 책임회피 현상이 존재하며, 그 실행력에 대한 적절한 평가를 회피하고 있음. 따라서 실행력 기반의 계약은 상기 모니터링을 통한 성과 도출에 장점을 지님.

- 이제까지 논의된 모든 개선사항들은 좋은 거버넌스 여건에 의존하며 통제력이 완화되거나 위험수준이 높은 경우는 부실관리 또는 변질되어 약화될 수 있음.

- 예를 들면 고도의 변질 위험이 있거나 통제력이 약한 부문에 사업 및 서비스 외부위탁은 상당한 재원 상실과 수요 감소를 야기하며, 그로 인해 높은 가격과 실행력 약화를 초래할 수 있음.

- 도로관리에서 도로 사용자의 직접적인 참여는 이행의 어려움과 지속성에 문제가 있음이 드러남.

- 도로 유지관리는 도로 사용자 부과금에 의해 직접 재원이 마련되어야 하며 사용자가 연료세를 서비스에 대한 요금으로 고려해야 한다는 관점은 찾기 어려움 것으로 나타남. 사례 연구 결과에서 도로 지출을 우선화하고 전망하는 것에 대한 신뢰할만한 기반을 가진 기관들은 직접적인 재원 마련을 통한 도로 재원 모델과 같이 정부를 통한 적절한 재원 할당을 높이는데 효과적일 수 있음.

- 이러한 성과는 효과적인 책임성과 적절한 거버넌스에 의존

- 그럼에도 불구하고 부과금이나 통행료를 통한 도로 사용자 기반의 비용 회복 원칙은 여전히 재원 유동화 수단 및 경제적으로 효율적인 도로 사용 증진 수단으로 중요하게 인지되고 있음.

- 도로 사용자 부과금 시스템의 확대 적용 기술 또한 관리당국의 역량 기반 내에서는 효과적임.

- 나아가 채권시장이나 민간 부문과의 파트너쉽을 통한 민간자본 유동화 모형들은 도로 분야의 자본지출부문에서 선택사항으로 확대되고 있음.

5. 권고안

a) 적절한 재원 마련을 위해서는 도로 재원 모형을 강조하기 보다는 신뢰할만한 생애 수요추정, 비용과 낭비 감소를 위한 책임성, 그리고 도로 사용자로부터의 합리적인 비용 수취 등에 더 중점을 두어야 할 것임. 비록 도로 재원 고주가 특정 상황에서는 추가적인 도움이 될 수 있지만 공공의 이해가 조정된 인센티브, 투명한 실행 조치에 의한 책임성, 그리고 거버넌스를 위한 정치적 공약 없이는 효과적이기 쉽지 않음.

b) 자원 할당 및 도로 관리 도구들(HDM-4 등)은 네트워크 분석을 포함해 보완될 필요가 있으며 현존 도로 인프라의 유지관리, 혼잡 감소를 위한 용량 확대 및 경제적 연계성 개선 간의 투자 상쇄를 포함하여 확대될 필요가 있음. 오늘날은 특히 용량문제가 다수 국가들에서 도로 네트워크 관리의 중요한 부문으로 부각

c) 온전한 통제능력 하의 위험 관리, 비용에 대한 투명성과 책임성 개선, 사업의 질과 실행력 등을 고려해 기술적 서비스 및 사업 이행에 대한 외부위탁 지속 및 확대

d) 실행력을 고려한 폭넓은 계약 형태 조성 – 다뤄져야 할 핵심적인 도로 유지관리 활동, 인센티브 조정, 재원 요구의 안정화 등

e) 의사소통 기술의 도움으로 관련 정보의 공표를 통한 투명성, 실행 책임성, 강력한 리더쉽, 가치 기반의 인력운용 정책, 그리고 강력한 신탁 통제 및 감독 등을 포함하여 강건하고 효과적인 거버넌스는 도로 유지관리 개선의 긍정적 결과 도출의 핵심 사항임.