1. 요약

 

공적자금을 투자하는 경우 다른 사안의 경우도 마찬가지이겠지만, 고속철도에 대해서는 다음 궁금증을 가질 수 있다. 사람들이 보다 빠르게 그리고 보다 편안하게 이동하기를 원하는지 여부보다는 고속철도를 건설하는데 환경영향, 운영비 및 건설비 등 엄청난 투자에 대한 충분한 보상으로 이러한 장점들이 가치가 있느냐 하는 것이다.

 

문제는 사회가 고속철도에 대한 기회비용을 기꺼이 지불할 의사가 있느냐 하는 것이며,

이것은 물론 경험적 질문이며 그 대답은 상황에 따라 달라진다. 이 철도기술에 관해서는 본질적으로 좋은 것도 나쁜 것도 없으며 경제학자들은 어떤 이전 상태로 되돌릴 수 없는 결정을 취하기에 앞서서 생각중인 사회적 혜택 및 비용과 비교하는 중요성에 대한 제안을 넘어서서, 새로운 고속철도 노선의 건설에 대하여 어떤 다른 선험적 입장을 가지고 있지는 않는다.

 

고속철도는 400~600km의 노선에서 시장점유율 측면에서 경쟁력이 있으나 이러한 성공은 철도사용자가 기반시설의 비용을 부담하지 않는다는 경우에만 대부분 그렇다. 고속철도는 그 건설관련 투자비를 분담하려면 많은 수요를 필요로 한다. 많은 노선들이 국고보조금을 받고 있어서, 높은 분담요인이 있으며 그리고 시장점유율은 사회적 환원이 어렵다. 고속철도 투자가 경제학자들 보다 정치가들과 일반대중에게 더 인기가 있다는 것은 놀라운 일이 아니다.

 

고속철도가 잠재력이 있다고 개발되는 일반적인 노선길이는 노선의 양 끝에 인구밀도가 높은 두 개의 큰 도시가 있고 길이는 약 500~600km 정도이다. 운영 중이거나 건설 중에 있는 노선들의 일부는 투자를 정당화하는데 필요한 정도의 승객수를 가지고 있는 곳은 별로 없다. 일부 기존 고속철도노선에서 대부분의 승객들은 바꿔 타는 시간적 장점이 별로 없다는 생각으로 이미 기존 철도 또는 항공기를 이용하고 있었다.

 

고속철도 투자에 대한 잠재적 혜택은 환경 영향 감소와 건설기간 중에 발생한 조망권 침해, 소음, 사생활침해 등 환경에 부정적인 영향들을 충분히 보상할 정도로 많은 수요가 있을 것인지에 달렸다. 고속노선 건설로 인한 연간 이산화탄소 배출량의 균형을 유지하기 위해서는 년간 편도기준 1천만명 이상의 교통수요가 필요하다. 실질적으로 보다 소수의 수요(7백만명 이상)이면 충분하지만 전력 생산시 발생하는 약간의 이산화탄소 배출과 결합하여 항공에서 고속철도로 전환하는 승객을 기준으로 한 경우이다.

 

완전히 새로 고속철도 노선을 건설하는 것은 이전의 기존 철도노선에서 노선을 변경하는 것을 의미한다. 따라서 예전 철도 수요를 초과하는 수요는 다른 종류의 열차에 할당될 수 있다. 그러나 이런 일이 일어나려면 이전에 시설용량 부족으로 충족되지 못했던 철도 수요가 있어야만 한다. 그러나 공급과 수요사이에 커지는 불균형에 대해 다른 반응이 있을 수 있다. 보다 적은 이산화탄소 배출로 수요를 증가시키는 것 즉, 혼잡요금제 및 내륙 수로의 활용 등을 장려하기 위한 인센티브제 등을 제기할 수 있다.

 

투자가 지금이 아니면 절대 못한다는 식으로 당장 결정해야 할 사항인 것처럼 신규 고속철도 노선을 건설에 대해 정부에 상당한 압력이 존재하고 있었다. 그러나, 이것은 고속철도의 경우에는 사실이 그러한 것 같지 않다. 고속철도 기반시설의 건설은 되돌릴 수가 없는 것이며 비용과 수요와 관련한 불확실성이 존재한다. 이런 여건 속에서 투자를 할 적기인가에 대한 질문은 투자가 대부분의 경우 연기될 수 있으므로 아주 중요하다. 따라서 최적의 투자시기는 순현재가치(net-present value)가 긍적적인 경우라 할지라도 심사숙고되어져야 한다.

 

<그림 - 400-500km 고속철도 노선에 대한 비용과 편익>

 

 

 

2. 소개

 · 교통기반시설과 서비스는 똑같이 장기 계획수립 기준을 따르지 않는다.

 · 자동차 소유자들을 포함한 민간 운영자들은 새로운 시설확장에 얼마큼, 언제 투자할 것인지를 결정한다.

 · 민간 항공사들은 그들의 수요기대와 사업전략에 따라 어떤 종류의 항공기를 구입해야할 지를 결정한다.

 · 경쟁력있는 항공운송서비스는 상당히 합리적으로 작동한다는 명백한 증거도 있다. (모리슨과 윈스턴 1995, 2005)

 · 이것은 최소한 시장경쟁의 제도하에서 버스운송서비스의 경우도 마찬가지이다.

 

 · 반대로 도로, 공항, 항구 및 철도와 철도역은 궁극적으로 공공부문(일부 예외)에 속한다.

 · 비록 많은 중요한 운송결정이 시장 규율의 지배를 받는 민간 운영자의 손에 달려있지만, 공공부문은 시설용량에 영향을 주는 투자, 가격 및 규제결정을 통해 교통노선의 형성과 미래 교통수단 선택에 크게 영향을 끼칠 수가 있다.

 · 이것은 기반시설과 서비스 분야에서 공공부문 내에 큰 부분을 차지하고 있는 고속철도 승객열차의 경우에는 흔히 있는 일이다.

 · 유럽위원회에 의한 철도의 승인과 특히 고속철도노선의 개발은 공적자금과 정치적 지원과 함께 철도기술을 제공해 왔다.

 

· 도시간 수송의 미래는 엄격한 예산제약 및 가격과 투자결정에 영향을 주는 효율지향적인 정책의 도입에 의해 지배될 것으로 예상된다. 

 · 가격과 투자결정에 영향을 주는 것이란 오염자 부담원칙과 사용자 부담원칙과 같은 것과 엄격한 경제기반위에서 기반시설의 계획을 수립하는 것과 같은 것을 말한다.

 · 궁극적인 목표는 경제 성장과 사회적 결집을 증진하는 “통합과 지속가능한 교통시스템”을 갖추는 것이다.

 

3. 고속철도 기반시설에 대해 밝혀진 사실- 4p, 오른쪽 하단, 1줄~15줄

 · 매몰비용(sunk costs)이 50% 이상으로 나타남 - 이것은 원점으로 되돌려 놓을 수 없는 미흡한 결정으로 엄청난 비용지출을 암시하고 있는 것이다.

 · 고속철도의 개발 잠재력은 400~600km 길이의 노선에서 최대이다.

 · 사회적으로 경제성을 확보하기 위해서는 투자된 비용을 회수할 많은 수요를 필요로 한다.

 · 환경적 혜택은 건설기간 중의 이산화탄소 배출물로 인하여 투자를 정당화하기 어려운 면이 있다.

 · 제도적 틀(institutional framework)에 대한 올바른 설계(right design)가 정보문제와 이익단체와의 분쟁을 해소하는데 필요하다.

 · 프로젝트 평가는 교통부문 투자에 관한 결정을 내리는데 필수적이다.

 

 

4. 유럽의 교통기반시설에 대한 공적자금 제공 - 14p, 중간부터 전체

 · 정부(각국 정부와 초국가적 정부-national and supranational governments))는 공적자금으로 신규 철도기술의 시행을 지원하고 있다.

 · 투자결정에 관한 공적지원의 영향을 이해하는 것은 주요기반시설 사업에 자금을 제공하는 과정속에 두 레벨 사이에서 구별하는 것이 유용하다.

 ·  첫째 레벨은 정부가 자금이 제공되는 사업에 관한 동의를 구하는 제도적 설계와 관련이 있다.

 ·  둘째 레벨은 기반시설의 건설과 운영에 대한 계약의 선택과 관련이 있다. 이 레벨은 그 사업의 건설과 운영에 책임이 있는 운영자 및 사업으로 혜택을 받는 정부 사이의 관계를 포함한다.

 

 · EU 내의 공동 금융시스템에는 사업의 투자비와 할인된 수익(순 운영비) 사이의 차액이 일부 중앙정부에 의해 채워지는 일종의 실비가산 자금조달 방식인 소위 “funding-gap(자본조달 갭)"방법이 있다.

 · 유럽위원회는 이 자금조달 갭의 일부를 재정 지원한다. 이 메커니즘 내의 인센티브는 보조금이 전체 투자비를 초과하고 순수익이 줄기 때문에 정도를 벗어난 것이다.

 ·  이 자금조달 메커니즘은 외부효과와 혼잡도에 대한 내면화를 불리하게 만들며, 지나친 수요를 빚어내게 하며 시설규모와 기술의 선택에 대해 선입견을 갖도록 한다.

 ·  고속철도 사업에서 고정비/전체 사업비 비율은 50% 이상일 수 있어서 이들 사업은 항상 중앙정부의 자금제공 후보이다.

 ·  완벽한 정보의 세계에서 초국가적 정부 기관은 최대의 LOE(Level Of Effort)를 내기 위해 진력을 다하고 있는 각국 정부에 압력을 가함으로서 사회복지를 최대화하려 할 것이다.

 ·  그렇게 함으로써 사업비를 최소화하고 한계 사회비용 가격을 도입할 것이다.

 ·  현실 세계에서 노력과 한계비용은 식별할 수 없으며 각국 정부의 행동은 자금조달 메커니즘의 인센티브에 반응할 것이다.

 

 ·  현재의 자금조달 갭 메커니즘으로 효율적이 되기에는 비용이 많이 드는 것이다.

 ·  정부는 투자비를 최소화하거나 최적의 가격을 도입하는데 따른 인센티브가 없다.

 ·  값비싸고 최신의 기술로 시행하는 초대형 사업을 지지하는 편견이 있으며 가격은 신규 국가기반시설의 사용에 대한 가격이 높으면 높을수록 유권자인 소비자의 흑자와 재선의 가능성은 더 낮기 때문에 사용자 부담원칙 또는 오염자 부담원칙에서 벗어날 것이다.

 ·  따라서 정치가는 사용자의 최대수를 선택할 것이며, 외부적인 비용은 부과하지 않을 것이다.

 

 ·  그 증거는 이러한 결론을 뒷받침한다.

 ·  회원국들이 도로 또는 항구 등과 같은 기타 교통기반시설뿐 만 아니라 수요가 엄격한 비용편익분석을 통과하기에는 너무 낮은 일부 고속철도 노선 건설을 추진해온 것은 놀라운 것이다.

 ·  1993-2002년 기간 중에 공동기금에 의해 공동으로 재정을 지원한 샘플사업들의 예후 평가결과는 각국 정부가 주로 기술적인 내용과 사업의 경제 우선순위 보다는 이용 가능한 자금을 적시에 투자하는데 초점을 맞추었다는 결론을 내렸다.

 ·  그 평가는 일반적으로 선언했던 목표에 대해 사업의 정량적 기여를 평가하는 것에는 실패했다.

 ·  때로는 문제에 대한 설명과 분석이 부족했다.

 

 ·  더욱이, 사업이 기술적으로 건전한지 아닌지를 결정하는 것은 일반적으로 불가능하다.

 ·  이러한 결함이 설계를 부적절하도록 하였고, 사업이 승인된 후 기술이 변화했으나 건설은 이미 시작되었고, 설계 및 입찰서의 변경도 지체되었고, 시행시기도 지연되었고, 추가지불에 클레임을 제기하기에 좋은 입장에 있었던 건설업자에게 추가활동으로 사업비가 초과되었으며, 예상보다 공기가 지연되었고, 시행시기 중에 연장해 달라는 너무 많은 요청으로 문제를 이끌어 갔다.

 

5. 결론

 · 외부성(externalities)을 내면화하는 것과 접근성의 기본적인 수준을 보장하는 것 둘 다 요구되는 최소한의 규제를 받는 기업들과 교통수단 간에 시장경쟁에 반영된 생산자 비용과 소비자 우선권은 앞으로 수년 동안 교통 네트워크를 형성하는 유일한 힘이 되는 것과는 거리가 멀다.

 ·  교통부문 서비스에 대한 규제철폐는 정부간섭의 끝을 의미하지는 않았다. 공적자금과 가격 규제를 가지고 기반시설을 건설하는 것은 미래 도시간의 교통노선에서 놀라운 영향력을 발휘할 수 있다.

 ·  미래 네트워크가 가장 좋은 선택안인지 어떤지는 선험적(priori)으로 답하기가 어려우나 이것은 사실이 아닐 수 있는 몇 가지 징후가 있다.

 ·  결정이 내려진 고속철도 투자와 공공부분의 의해 정해지는 차후의 기반시설 가격결정 정책들은 교통부문과 경제의 기타부문에서 자원의 할당에 큰 영향을 불러올 수 있다.

 ·  고속철도 기반시설이 일부노선에 대한 적절한 선택안이나 대체 교통수단이 훨씬 더 저렴한 비용으로 수요를 만족시킬 수 있는 수요가 없는 곳에서 아주 비싼 비용의 것이라는 것은 분명한 것 같다.

 

 ·  전 세계적으로 고속철도 기반시설에 투자는 여행 선택 시 여객이 직면한 일련의 교통수단 대안 내에서 철도의 위치를 극적으로 수정하였다.

 ·  철도 시장점유율이 하향세인 것이 바뀌지는 않았지만 고속열차는 도로 및 항공교통과 경쟁하고 있는 중거리 노선에서 철도시장 점유율의 상당한 회복에 기여를 하였다.

 

 ·  고속철도는 시간절약, 신뢰성 증진, 안락함과 혼잡완화 및 대안 교통수단에서의 사고에 기인하는 사회적 혜택들을 생성한다.

 ·  화물운송에 사용될 수 있도록 기존 노선 시설을 내어주는 것은 새로운 노선의 건설에서 추가적인 투자의 혜택이다.

 

 ·  고속철도에 투자는 노선이 건설되어 있지 않은 곳과 비교하여 교통에서 발생되는 온실가스를 감소시킬 가능성이 있다.

 ·  하지만 감소는 적어서 건설 중의 배출물을 보상하기에는 수십 년이 걸릴 수도 있을 것이다.

 ·  예상되는 수요가 낮은 경우에는 경제적인 측면에서 투자를 정당화하기가 어려울 뿐 만 아니라 환경적인 관점에서도 사업을 방어하기가 어렵다.

·   그러한 상황 하에서 건설과정에서의 이산화탄소 배출물을 최소화하고 고속철도에 비해 일반열차에서 배출물을 감소할 것이므로 기존노선을 어느 정도 고속으로 업그레이드하는 것이 더 나을 수도 있다.

 

 ·  교통소음은 승객들이 항공교통이나 도로교통에서 고속철도로 전환하는 만큼 증가할 것으로 예상된다.

 ·  신규로 고속철도 노선을 건설하는 것은 지방 및 지역적 특성에 달려 있겠으나 더 하거나 약간 심각할 수가 있을 정도의 추가적인 개인사생활 침해와 장벽의 원인이 될 수 있을 것이다.