1. 도입

○ 철도와 도로에 의한 공공 여객 운송 서비스에 관한 유럽연합 규정(Regulation) 1370/2007이 2009년 12월 3일부터 유럽연합에 적용됨

- 그 적용 1년 이후인 2012년 10월, 유럽연합집행위원회는 유럽연합에 효과적 적용을 위해 외부 컨설턴트에 연구를 의뢰함

- 그 연구에서, 유럽연합집행위원회의 컨설턴트는 가이드라인의 적용을 통해 특정 이슈를 명확히 하기를 권고함

 

○ 이 발표문에서, 유럽철도인프라기업연합회(CER; Community of European Railway and Infrastructure Companies)은 컨설턴트에 의해 제기된 몇 가지 문제에 대한 의견을 제시함

- 특정 문제에 대한 의견을 표시하기 전에, CER은 Regulation 1370/2007 1장에 기술된 기본적인 규칙을 다시 강조함

？ 예를 들어, 어떠한 공공서비스 의무(PSO, public service obligation)도 보상되어야 함

？ 이 기본 규칙에도 불구하고, 철도 PSO 의무(RUs, PSO Rail undertakings)는 보상되지 않고 있으며, 이것은 유럽연합집행위원회가 신속히 해결해야 할 상황임

- 게다가, 교통분야의 PSO가 상업적 활동이라는 사실을 강조하는 것이 중요함

？ 이것은 공공기관에 의해 자금이 지원되기 때문에, 반드시 부정적으로 고려되거나 상업적 목적과 요소에 의해 추진되는 것은 아님

？ 상업적 활동이 되려면, 서비스 품질, 자금의 효율성과 가치 그리고 좋은 성능에 대한 보상과 같은 다양한 요소가 필요함

？ 결과적으로, 적절한 수익이 반드시 현실화되어야 하며 옵션이 아니며, 동일하게 정확하게 보상이 지급되는 것이 선결조건임

 

○ CER은 유럽연합집행위원회가 해당 규정에 대해 여러 가지 언어 버전으로 중요한 이해 지침을 정확하게 제공하는데 관심을 두기를 바람

- 그 예가 이 발표문 7장에 있으며, 해석상의 차이가 나라마다 다른 해석을 낳고 있음

 

2. 가인드라인 개요

○ 유럽연합집행위원회에 의한 규정 적용을 위해서는 연속성과 법률적 확실성이 필요함

- 유럽연합집행위원회 시행 규정에 대한 가이드라인 해석은 특정 문제에 대해 명확하게 할 필요가 있음

？ 예를 들어, 규정의 적용은 일시적인 부분을 고려하고 소급되어서는 안 됨

？ 실제로, 이 규정이 시행되기 전에 확정된 PSO 계약은 당시의 법률적 상황을 기반으로 평가되어야 하며, 이에는 특히 Regulation 1191/69/EC를 포함해야 함

？ 그렇지 않으면, 이것은 권한기관의 법률적 기대와 철도 PSO 의무에 반하는 것이 될 수 있음

 

○ Regulation에 의해 허용된 현재의 유연성이 유지되고, 보충성의 원칙(subsidiarity principle), 중앙 정부는 지방 정부가 행하기 어려운 업무를 보완한다는 원칙)이 존중되는 것이 중요함

- 달리 말하면 가이드라인은 상세하지 않기 때문에, Regulation의 기본 원칙을 훼손시킴

- 이것은 이 규정을 협상하고 적용할 때, 유럽연합정상회의와 유럽의회 모두가 가진 명확한 정치적 의지에 반하는 것임

- 게다가, 공공 서비스 분야에서의 회원국의 광범위한 차별적 능력을 강조하는 유럽 사법재판소의 결정에 반하는 것임

 

○ 결국, Regulation에 대한 유럽연합집행위원회의 해석은 반드시 육상교통 분야의 특수성 특히 철도분야의 특징을 정확하게 규정해야 함

- 즉, 시장 개발과 시장 개방으로 말미암은 답보 그리고 장기간의 재무적 임무 등이 고려되어야 함

- 이것들을 적절하게 고려하지 못하는 규정의 시행과 적용은 의미가 없음

 

3. 부족 보상(Undercompensation)

○ 유럽연합집행위원회가 수행한 일부 회원국의 철도와 PSO 운영자의 경제적 및 재무적 상황에 대한 평가에 근거하여, 긴급한 수단이 필요함

- 철도의 PSO에 대한 부족보상은 철도 의무(그것이 PSO이든 비PSO이든 간에)의 전체적 운영 그리고 전체적인 철도 활동 자체를 상당히 위험스럽게 만듦

- 운영의 방해와 서비스의 개선 그리고 비용 절감을 불가능하게 만드는 것과 더불어, 철도 PSO에 대한 부족 보상은 시장 불신을 증가시키고 새로운 운영자들이 미래의 PSO 입찰 과정을 통해 시장 진입을 불가능하게 함

- PSO에 대한 공정하고 적절한 비례적인 보상이 없으면, 운영자들은 PSO에 대한 관심을 버릴 것임

 

4. PSO의 정의

○ PSO의 설계가 지역적인 이슈가 될 경우, 이에 자금을 지원하는 방식을 규정하는 유럽연합의 방식에 관심을 가질 필요가 있음

- 회원국이 PSO 설계를 특수하고 지역적인 요구에 적응할 가능성을 허용할 수 있도록 그 유연성이 보장돼야 함

- 회원국 특수성 보존의 중요성은 규정 적용 시 법적인 정확성과 명확성이 없는 현재 상황으로 인해 더 부각된다.

 

○ PSO 정의에 대한 현재의 불확실성은 PSO 계약의 체계적인 이용이 없기 때문에 만들어지는 것임

- 일반적으로 PSO는 PSO 계약에 의해 생성되는데, 이 규정의 정확하고 공정한 적용을 통해, 평가하기 더 쉬워지고 법률적인 정확성이 제공될 것임

- 예를 들어, 발주 기관과 철도 수행기관 사이에 협상하고 합의될 수 있는 품질 관련사항을 PSO 계약에 삽입함으로써, Regulation 1371/2007/EC에 의해 제공되는 승객들의 권리와 관련된 일부 예외가 가능해 짐

 

○ 많은 유연성이 필요한 PSO 계약기간에 대해서도 특별한 관심을 줘야 함

- 규정 4.3장과 4.4장에서 예측된 것처럼, PSO 계약기간은 다양한 요소들이 고려되어야 하며, 발주기관과 경쟁회사 간에는 중요한 문제임

- 일부는 발주 기관의 중요한 정책과 밀접하게 관련되어 있지만, 이전되지 않는 고정자산의 필요성 같은 육상교통에 특수한 다른 것들이 존재함

 

○ 최종적으로, 발주 기관이 기존의 철도 PSO 활동을 종료하고자 하거나 그것을 도로 PSO로 교환하고자 할 때, 사용자와 제공자 모두를 동등하게 고려하기 위한 공공 컨설팅이 수행되어야 함

 

5. 적절한 보상

○ 모든 PSO 활동은 보상을 통해 정확하고 공정하게 대우받아야 함 즉, 재무적 보상 및/또는 배타적인 권리가 개별 또는 복합적으로 적용됨

- 현재 3가지 옵션이 이용 가능하며 발주 기관의 요구 사항에 들어 있음

- 그것은 하나 또는 둘 또는 2개 모두를 사용함

- 적절하고 비적절한 보상 수준이 어떻게 필요한지를 규정하는 것은 PSO를 설계할 때, 발주 기관에 달렸음

 

○ 보상 수준의 평가와 관련된 이슈는 아주 많음

- 미래의 가이드라인을 논의하는 이 단계에서, CER은 유럽연합집행위원회가 하나의 요소에 관심을 두기를 바람

？ 그것은 중요한 계약에서 보상에 대해 일이 발생하기 이전에 필요한 평가를 하라는 것임(the necessary ex ante evaluation of the compensation)

- PSO 보상 수준의 평가는 일반 경제 분야의 서비스(Services of General Economic Interests)에 관해 유럽연합집행위원회가 작성한 일반적인 원칙에 따라 되어야 함

- 핵심적으로 그리고 2장에서 강조했던 유연성과 보상성에 일치하도록, 유럽연합집행위원회는 계약의 출발점에서 철도 수행의 실제 비용 수준에 근거한 시작 이전의 평가에 관한 지식을 가져야 함

- 이러한 접근법에는 비용 감소와 품질 확대에 관한 운영자들의 특별한 노력이 필요함

- 게다가, 보상의 우선주의 원칙과 비용 감축에 대한 인센티브는 계약기간 전체를 통해 고려되어야 함

 

○ 적절한 보상은 경제에 장기적으로 또다른 긍정적인 효과가 있으며 특히, 모든 관련자와 공공기관, 고객 그리고 철도 운영자 모두의 이익에 맞는 더 값싸고 높은 품질의 효율적인 서비스를 증진함으로써 사회복지를 창출함

- 후속 계약에 대한 비용 산정은 직접적으로 비용 감소에 의해 도달하는 낮은 비용 수준에 기반을 둔 것이며, 결과적으로 중단기적으로 공공기관의 보조금 소요를 줄여 공공 예산 사용에 긍정적임

- 철도 의무 착수로 인한 서비스의 향상과 고품질로 인해 발생하는 행복 발생 이익으로 고객은 직접적 혜택을 받음

- 최종적으로, 계약기간 전체를 통해 예상되는 효율성 이익의 통합과 기대를 통해, 철도 운영자는 전체 계약기간 동안 효율적인 서비스를 제공함과 동시에 적절한 수익이 보장됨을 확신할 수 있음

- 그러므로 이것은 효율적 서비스를 제공하는 강력한 인센티브가 됨

 

○ 보상에 대한 작업 시작 전의 평가와 더불어, 적절한 모니터링도 필요함

- 이것은 시장 관계자와 발주 기관 사이에 신뢰를 구축하고 투명성을 향상시킴

- 이것은 범위의 경제를 만들고 향상시키며 불필요하고 거추장스러운 행정절차를 감소시키는 등의 철도 의무 활동(the behavior of RUs)에 관한 인센티브 효과를 창조하게 됨

- 그런데 효율성 이익은 제공되는 서비스 품질의 저하 없이 제공되어야 한다는 점에서, 보상에 대한 사후 리뷰 작업은 운영자의 활동과 서비스에 어떠한 불만요소가 있을 때만 적용되어야 함

- 더욱이, 일반 경제적인 이익 서비스에 관한 유럽연합-프레임워크(SGEI, EU-framework for Services of General Economic Interest)에 언급된 것처럼, 과도한 보상에 대한 검사는 이익 수준이 사후 검토 예상값에서 적정한 이익 수준으로 확인될 때만 국한되어야 함

 

6. 철도 운영계약에 적용 가능한 규칙

○ 공개 입찰과 직접 수의계약이 현재 육상교통 분야에 사용되며, 그 가치와 역할은 특수하게 적용됨

- 이러한 결정 메커니즘에 사전 배제가 없는 유연한 접근법을 통해 더 우수한 사례별 접근법을 허용하고, 널리 적용 가능하도록 만든(one-size-fits-all) 접근법은 발주 기관이 철도가 제공해야 하는 고객의 필요성 만족과 다른 정책적 목표에 역행하는 것임

 

○ 투명하고 공정한 방법으로 이루어진 수의 계약은, 경쟁입찰보다 더 많은 문제와 경쟁 리스크를 만들지 않음

- 게다가, 품질 개선과 비용 효율성은 수의 계약을 통해 매우 쉽게 이루어질 수 있음

- 인센티브 툴이 철도 운영자와 권한기관 간에 이루어지고, 그것을 이루어 내는 것이 보상 계획에 영향을 미치는 요소임

- 서비스 수준 합의(SLA, Service Level Agreement) 체결은 수의계약일 경우 항상 가능함

？ 이를 통해, 품질 수준과 다른 요소가 규정되거나 측정되며, 정량적 그리고 정성적 목표가 세팅됨

？ 같은 원칙이 가능성과 규정에 대한 부가계약 또는 직원 교육 필요사항에도 적용됨

- 투명성 향상을 위해, 일부 필요조건은 수의계약을 하기 이전에 사전 공공 컨설팅의 결과로 만들어지기도 함

- 발주 기관은, 특정 제공회사에 공공 서비스 의무를 위임하기 이전에 사용자와 제공자의 이익을 고려하기 위해 공공 컨설팅을 수행하거나 적절한 도구를 사용하기도 함

 

○ 일부 상황에서는, 수의 계약이 더욱 절절한 수단이 되기도 함

- 예를 들어, 수의계약은 현재의 PSO 운영자에 의해 달성된 성능 목표 와/또는 서비스 품질 개선 목표와 같은 일부 사전 세팅된 조건이 있다면, 재계약은 PSO를 보상하는 방법이 될 수 있음

 

7. 직원의 보호

○ 공공 서비스 계약의 경쟁 입찰에 관해, Regulation의 4(5)장과 리사이틀(상술) 16과 17은 관련된 PSO 계약의 특정한 사회적 권리 측면에서 이전에 고용된 직원에 대한 재고용 가능성을 명시하고 있음

 

○ CER은 이 문구가 명확히 규정되어야 한다고 믿음

- CER은 유럽연합집행위원회가 적절한 방식으로, 발주 기관에 의해 규정될 수 있으며 사회적 상황을 확인할 수 있도록 명확성을 향상시킬 것을 요구함

- CER은 4(5)장이 16항 및 17항과 결합하여, 발주 기관이 특정 노동자의 사회적 권리를 지킴에 있어 단지 하나의 가능성만을 취하는 것이 아니라고 이해함

- 그러므로 현재 법률적으로 강제되고 있는 유럽과 국제 법률에 기반을 두어, Regulation에 명시된 것처럼 발주 기관은 다른 옵션을 가져야 함

- 발주 기관도 어떠한 사회적 요구조건도 규정하지 않기를 결정해야 함

 

○ 이러한 다양한 옵션을 고려할 때, CER은 중요한 확실성과 투명성을 주장함

- 입찰 프로세스 초기에, 발주 기관이 결정한 것을 명확하게 발표해야 하는 것이 매우 중요함

- 이 정보는 앞으로의 입찰을 위해서도 절대적으로 필요하며 노동자도 관련됨

 

○ 더욱이, CER은 유럽연합집행위원회가 4(5)장의 다른 해석과 4(6)장의 다른 해석(특히, 독일어와 영어)에 관심을 주기를 원함

- 해석의 차이는 유럽연합 전체를 통해 심각한 법률적 불확실성을 만들어낼 수 있음