1. 서론

 

○ 개요/배경

 

- 사하라이남 아프리카는 최근 2000년 이래 20개 도로 관리기관이 설립됨.

- 도로 관리기관들은 사하라 이남 아프리카 교통 정책 프로그램(SSATP: Sub-Saharan Africa Transport Policy Program) 한 요소로, 도로관리 사업(RMI: Road Management Initiative)에서 지지된 원칙 선상에서 광범위하게 설립

- 신규 설립 기관들은 전통적인 도로 관리청의 정치적 성향에 의해서라기보다는 시장 반응적, 소비자 지향적 기관 설립을 목적으로 함.

- 그러나 도로 관리기관 설립 이래 도로 관리 개선을 정확히 정량화하기 위한 체계적 검토가 이행되지 않음.

- 그러한 검토의 필요성으로 상업화된 도로 관리에 관한 진전을 평가하기 위한 분석적 작업의 착수 요구

 

○ 목적

 

- 본 연구는 SSA의 선별된 도로 관리기관에 대해 상업화된 관리에 영향을 주는 제약조건과 핵심 문제를 인지하는 데 핵심 목적이 있음, 또한 도로 관리기관의 관리 효과성 및 효율성 개선을 위한 기본적인 가이드라인 제공하고자 함.

- 본 연구는 SSATP 파트너 국가들이 신규 도로 관리청 설립 또는 기존 관리기구의 재편에 가이드라인을 제공할 수 있는 이론적 모델의 기초인 성공적인 조직 개편을 이행하는 기본적인 원칙을 인지함으로써 모범사례에 대한 이해도를 높이고자 함.

- 이에 따라 본 연구는 7개 국가의 재편되거나 상업화된 도로부와 연관된 조직적, 기술적, 그리고 관리적 이슈에 중점을 두고자 함.

- 상기 7개 가장 영어사용이 가능한 국가들의 선정은 해당 국가들이 SSA에서 지리적으로 폭 넓게 위치하고 있으며, 다양한 제도적 배치, 그리고 도로관리 운영의 상업화를 위한 다양한 진전에 영향을 받음.

 

2. 접근법 및 방법론

 

- 상업화된 도로 관리 실행에 대한 진전 평가는 원칙적으로 도로 서비스 공급 개선에 요구되는 필수적 제도 개편이 달성 되었나 확장성에 기반 하여 결정

- 개편의 구성요소(Building Block)는 아래와 같은 4가지 영역에서 요구됨

․ 구성요소 1: 명확히 정의된 책무 수립

․ 구성요소 2: 소유권 창출

․ 구성요소 3: 안정적 재원 제공

․ 구성요소 4: 상업화된 관리 촉진

 

- 상기 4가지 구성요소의 성과 없이 도로관리의 지속적 개선은 이루어지기 어려움.

- 비록 도로 재원(구성요소 3)이 핵심 개편 요소이기는 하지만 그 구성요소는 다른 SSATP 보고서에 의존해 보고되고 다뤄지고 있으며, 여기서 세부적으로 고려되지 않음.

- 최종분석에서는 상업화 성공의 평가에 대해 적절한 비용에서 도로 여건의 지속적 개선의 형식으로 도로 관리기관에 의해 획득한 최종 결과에 반영됨.

- 상기 구성요소들은 상업화된 도로 관리 실행으로의 이동 기반을 형성

 

3. 상업화 도로 관리 진행 경과

 

- 선정된 7개국에 대한 도로 관리청에 의한 상업화된 도로 관리 서비스 달성 경과 조사 결과는 아래의 표 1과 같이 정리됨.

 

 

- 비율 순위는 각 도로 관리 기관이 착수한 다양한 도로 관리 활동에 대한 효과성과 효율성의 세부 평가로부터 도출됨.

- 도로관리 활동은 크게 10개 분야로 구분됨

- 전반적인 순위는 각 활동분야별 기관의 실행력이 불만족(Unsatisfactory)부터 훌륭한 수준(Excellent)까지의 영역에 배분된 점수에 의해 계산됨.

- 표 1의 % 점수는 해당 기관이 도로관리 서비스의 상업화 달성을 위해 필수적으로 고려되는 개편을 이행해온 정도에 대한 좋은 지표임.

 

- 좋은 여건의 포장 도로망 연간 증가는 나미비아를 제외하고 대부분의 상업화된 도로 관리 기관 운영 국가에서 달성

- 반면에 보츠나와, 카메룬 등 정부 부처로써 운영된 기관들의 도로 여건은 악화됨.

- 나미비아와 남아프리카 도로 관리당국은 상업화에 상당한 진전을 이룩한 국가들로 RMI에서 직시한 상업화 관리 실행과 같은 선상에서 운영되고 있음.

- 이들 기관의 핵심 특성에는 상업화 관리 실행, 신뢰할 만한 정보관리 시스템, 그리고 도로 사용자와의 효과적인 교류 등에 초점을 둔 적절한 법적 체계를 포함

- 그러나 나미비아의 경우는 상업화된 관리 실행에의 주의 부족 때문이라기보다는 도로 유지관리에 대한 적절한 재원 부족이 도로 여건에 부정적 영향을 가져왔다는 점이 중요

- 에티오피아, 가나, 그리고 탄자니아의 도로 관리기관은 상업화 도로 관리에 진전을 보임.

- 그러나 그럼에도 불구하고 이들 국가는 관리 절차와 관련하여 운영제약 요인이 존재

- 보츠나와 및 카메룬의 도로 관리기관은 상업화에 진전이 열악함.

 

- 다양한 도로 관리기구들의 상업화된 도로 관리 실행 진전에 대한 조사 결과는 특히 경제개발 단계에 있거나 도로 하부부문에서의 개발단계에 있는 국가들에서 그 성공을 위한 필수적인 사전 여건으로서 효율성 이슈가 제기됨.

- 최근 라틴 아메리카의 개발 사례에서는 전통적 도로 관리기관 내에 공공-민간 파트너쉽과 사용자 계약제도 개편 등을 제안

- 즉, 자치적인 도로 관리기관 없이도 도로 사용자의 편익을 증가시키는 원동력이 될 수 있음을 보여주고 있음.

- 비록 이러한 가정의 평가는 본 연구의 범위 밖에 있지만 그럼에도 불구하고 추가적인 조사 가치가 충분함.

 

4. 성공적인 조직 개편 운영 원칙

 

○ 구성요소1: 책임성

- 제도적 변화 이행: 도로관리의 다양한 측면에 대한 책임성은 도로 관리기관 외에 다양한 정부 부처로 분산되어 1개 도로 관리기관의 책임이 아닌 분야별 책임분산 수준이 다양화 되어야 할 것임.

- 이러한 책임 할당은 특히 도로 통행량과 같은 이슈에 적용 가능 (예를 들면, 과적 통제 또는 단속), 이때 어떤 기관은 관여도가 크지만 직접적 책임은 지지 않을 수 있음.

- 도로 관리기관의 구조개편은 부처 및 이하 도로 하부부문 수준 모두에서 일관된 조직 구조를 갖도록 착수되어야 할 것임.

- 이러한 일관된 구조는 교통 부문에 대한 단일 부처 책임 하에서 진행되는 것을 선호

- 또한 구조 개편은 다수의 부처와 현재 여러 국가에서 발생하고 있는 도로 기관들 간에 명확히 정의된 책임성 부족의 핵심 문제를 극복하도록 설계되어야 할 것임.

 

○ 구성요소2: 소유권

- 도로 위원회(이사진)에서 민간부문 구성원의 대표성이 떨어지며, 대부분 이사장은 정부부문에서 담당하므로 민간부문 사용자의 관심은 대변되지 못하는 경우가 많음.

- 따라서 지속가능한 재원을 지원 지원이 필요한 만큼 이루어지지 못함.

- 이사회 구성원에게 적절한 보수가 지급되어야 하며, 견고한 도덕성이 요구되며, 도로 관리 문제에 대해 전문지식도 요구됨. 필요한 경우 예정 이사진에 대한 적절한 오리엔테이션 프로그램이 구성되어야 할 것임.

 

○ 구성요소3: 관리

- 도로 관리기관의 자치성 강화 노력 필요

- 도로 유지관리의 특화를 위해 설계와 건설, 유지관리 활동과 같은 부문은 궁극적으로 민간부문에 외주하고 서비스 조달자로써 고객 기능을 충족시키도록 노력하는 것이 중요

- 운영관리 부문의 인력부족 문제는 민간부문과의 협력과 조달, 위임, 외주를 통해 협력하는 것이 인적자본 활용 측면에서 효율적 운영관리가 될 것임.

- 이밖에 대부분의 조사 대상 국가의 도로 관리기관에서 도로 자산의 관리, 재원 관리, 도로 유지관리 재원 마련에 어려움을 겪고 있음. 재원 및 자산 관리는 지속가능하고 우선순위를 가지고 관리 할당이 이루어져야 할 것임.

- 외주 계약, 조달, 제공 절차 등에서 대부분 도로관리 기관들은 단기 계약 방식과 느린 조달 과정 등 전통적인 방식으로 인해 실행력이 떨어지고 장기적 편익 감소 발생. 이를 위해 조달과 제공 절차 등의 효율성이 중요하며, 이는 자치성이 강화된 도로 관리기관에서 주로 나타나기 쉬움.

 

5. 성취 방향

 

○ 결과 요약

 

- 궁극적으로 도로 관리 기관에서 도로관리 실행 개편의 핵심 목적은 개선된 서비스 공급과 도로 여건 개선 측면에서 운영의 효과성과 효율성을 개선하는데 있음.

- 분석 지표들은 상업화된 방식의 운영 노력을 이행하는 기관들이 좋은 여건에서 포장된 도로를 더 보유하고 있음을 보여줌.

- 다만 나비비아의 경우는 예외적으로 상업화 노력이 아닌 적절한 재원 부족이 그 원인인 사례로 인지됨.

- 반대로 정부 주도 또는 부처 산하의 운영관리가 지속된 도로기관의 국가들은 부정적 결과나 나타남.

- 본 연구가 도로 여건 개선 문제만이 상업화된 접근방식이 기여했다는 증거로 보기는 어렵지만 최소한 핵심 기여 요인임을 확인할 수 있는 사례가 됨.

 

○ 향후 성공 방향

- 상업화된 운영관리의 편익 극대화를 위해서 다음과 같은 이슈들이 해당 국들의 차세대 도로 관리기관에서 반드시 다뤄질 필요성이 있음

․ 도로 관리기관에 보다 많은 제도적 자율성 보장 및 필요한 경우 현존 도로 법의 개정을 통한 효율성 개선 노력

․ 도로 위원회는 주요 민간부문 대표자로 구성하며, 도덕성을 포함한 건전한 위원회 촉진을 위한 적절한 메카니즘 도입

․ 도로 관리기관은 의뢰자의 기능적 측면에 중점을 두고 나머지 사항은 외주 및 이전 필요

․ 도로 관리기관과 도로 펀드 간 절차 협약에서는 도로 네트워크 관리 계획 및 프로그램의 이행 가이드 필요

․ 통합적 네트워크 관리 접근방식으로의 이동

․ 필요한 경우 도로 관리기관은 도로 자산 유지관리 시스템의 관리, 운영, 자료수집에 책임을 지는 경험있는 지역 자문인력과 적절한 계약 이행 필요

․ 도로 재원의 수집 기반 확대 및 수요 변동을 반영하여 재원 조정이 가능한 메커니즘 개발

․ 도로 관리기관은 사업 이행의 전 단계에서 신규 건설, 재건, 업그레이드 사업과 유지관리에 대한 기술적 감사 착수

․ 지역 기반의 제도적 개선 필요