1. 작성 목적

도시화가 진전됨에 따라, 자동차의 배기가스에 의한 대기 오염, 대량의 폐기물 발생 등 도시 활동에 기인한 여러 환경 문제가 발생하고 있다. 이러한 도시 환경 문제에 대처하기 위해, 친환경적인 도시 계획이 실시되어 왔다. 최근에는 지구 온난화 문제가 심각해지면서, 지역 환경뿐만 아니라 지구 환경도 배려한 도시 계획, 구체적으로는 지구 온난화 문제의 주요 원인인 이산화탄소(CO2)의 배출을 최대한 억제하는 저탄소 도시 계획이 주목받고 있다.

본 자료에서는 이러한 저탄소 도시계획과 관련한 시책을 추진하고 있는 일본의 내각관방, 경제산업성의 시책 및 주요 과제․논점에 대해 정리하였다.

2. 관련 부처의 주요 시책

가. 환경모델도시 및 환경미래도시

내각관방 지역활성화 통합 사무국에서는 저탄소도시 계획과 관련한 시책으로서 “환경모델도시” 구상과 “환경미래도시” 구상을 실시하고 있다.

(1) 환경모델도시

“환경모델도시” 구상은 “집약형 도시 구조의 실현” 시책의 하나로 자리매김하고 있으며, 저탄소사회의 실현을 위한 목표를 설정하고 선도적인 대응에 도전하는 도시․지역을 선정하는 사업이다.

2008년 7월에 환경모델도시로 6개 도시, 후보 환경모델도시로 7개 도시가 각각 선정되었다. 환경 모델 후보 도시는 2009년 1월에 환경모델도시로 추가 선정되어, 현재 13개 도시가 환경모델도시로 선정되어 있다.

현재, 각 환경모델도시에서는 액션 플랜에서 제시한 사업을 실시 중으로, 대응 상황은 대체로 순조롭게 진척되고 있고, 온실가스 저감 효과도 증대하고 있다. 하지만, 대응에 의한 온실가스 저감이 배출량 증가를 따라가지 못해, 2010년도의 온실가스 배출량이 전년도 대비 감소한 도시는 4개 도시에 불과하다.

(2) 환경미래도시

“환경미래도시” 구상은 2010년 6월 18일에 각료 회의에서 결정된 “신성장 전략”에서 제시한 21개의 국가 전략 프로젝트 중의 하나이다. 본 구상은 환경 및 고령화라고 하는 과제에 대해 세계에 성공 사례를 창출하는 것을 목적으로 하고 있다. 2011년 12월 22일에는 11개의 지역이 환경미래도시로 선정되었다.

환경모델도시와 환경미래도시는 저탄소도시 계획이라고 하는 점에서 공통점이 있지만, 다음과 같은 점에서는 다르다.

①환경모델도시가 주로 저탄소화를 대상으로 하는 사업인 반면, 환경미래도시는 저탄소화뿐만 아니라 환경 분야 전체를 응시하고 있고, 그 외에 고령화 대응으로서 의료․건강의 분야 등도 대상으로 하고 있다.

②환경모델도시와는 달리, 환경미래도시는 예산 등의 집중 지원을 받고 있다. 구체적으로는, 각 선정 도시에서의 선도적인 모델 사업으로의 지원(1/2 국고 보조)이나, 선정 도시가 실시하는 스스로의 대응 내용 등과 관련한 국내외로의 보급·협력 사업에 대한 지원(2/3 국고 보조) 등이 실시되고 있다.

이런 점에서, 저탄소화, 환경, 고령화 등에 대응하고 있는 “환경미래도시”는 저탄소만을 중시하는 “환경모델도시”보다 더 발전한 형태로 볼 수 있다. 하지만, “환경모델도시”는 향후 보다 발전된 “환경미래도시”의 기반이 된다는 점에서 계속적으로 확대하는 것이 필요하다.

나. 차세대 에너지․사회시스템 실증 사업

경제산업성의 “차세대 에너지․사회시스템 실증 사업”은 교토의정서 목표 달성 계획의 “에너지의 면적(面的)인 이용 촉진”과 관련한 시책의 하나이며, 스마트 커뮤니티 구축을 위한 실증 프로젝트를 실시하고 있다.

스마트 커뮤니티는 최근 주목받고 있는 새로운 타입의 저탄소도시로, “가정이나 빌딩, 교통 시스템을 IT 네트워크로 연결하여, 지역에서 에너지를 효율적으로 활용하는 차세대 사회시스템”을 가리킨다. 구체적인 대응으로는, 스마트 그리드(차세대 송전망)의 도입, 열이나 미이용 에너지의 활용, 교통 시스템의 IT에 의한 제어 등이 실시된다.

차세대 에너지․사회시스템 실증 사업에서는 에너지 사용의 가시화나 가전․급탕기 등의 수요 제어, 전력 요금 제도나 포인트 제도에 의한 Demand Response(수요반응) 등 스마트 커뮤니티 관련 기술의 실증 실험을 실시하고, 재생 가능 에너지를 효율적으로 활용하는 에너지 매니지먼트 시스템의 구축을 목표로 하고 있다. 또 관련 기술의 차세대화, 축전지 등의 국제 표준화를 진행하여 산업 경쟁력 강화와 스마트 커뮤니티의 해외 전개를 도모하고 있다.

2010년 4월에 차세대 에너지․사회시스템 실증 지역으로서 4개 지역이 선정되고, 2010년 8월에는 실증 4개 지역의 마스터플랜이 공표되어 사업이 본격적으로 시작되었다.

3. 주요 과제․논점

가. 정부의 저탄소 도시 계획 시책의 과제

(1) 재원 확보

저탄소도시의 구축에는 고액의 투자가 필요하다. 특히, 스마트 커뮤니티 사업의 경우, 최신 기술을 투입하기 때문에 막대한 자금을 필요로 한다. 예를 들면, 키타큐슈(北九州) 스마트 커뮤니티 창조 사업의 총사업비는 5년 간 163억 엔에 달한다. 또, 저탄소화의 핵심을 담당하는 재생 가능 에너지도 여전히 높은 발전 비용이 지적되고 있다.

이러한 비용면의 문제 때문에, 특히 초기 비용을 지자체가 부담하는 것은 재정적으로 곤란하고, 정부 차원의 보조금 등이 불가결하다고 할 수 있다. 그러나 현재 정부의 시책은 계속적․안정적으로 대응할 수 있는 제도와 이를 지원할 수 있는 재원이 부족하다. 따라서 모델 사업이 타 지역으로 파급되지 않고, 결과적으로 지원 제도가 단명으로 끝나, 새로운 제도화로 연결되지 않는 악순환이 지적되고 있다.

(2) 예산 배분

지금까지의 정부 시책으로 다수의 도시가 지원 대상이 되어, 환경모델도시는 13개 도시, 차세대 에너지․사회시스템 실증 사업은 4개 지역에서 실시되고 있다. 하지만, 이에 대해 무분별한 선정이라는 비판이 있다. 또 환경미래도시도 당초 1개 도시에 집중 투자하는 구상이었지만, 최종적으로 11개 도시․지역이 선정되었다. 세계에 어필할 수 있는 환경미래도시를 실현하려면 1개 도시에 1,000억 엔 규모를 집중 투자할 필요가 있지만, 분산 투자로 애매하게 되어 지금까지의 실패가 반복될 우려가 있다.

(3) 정책 효과의 측정

지금까지의 정부 시책은 공공사업처럼 실행되고 있어 정책 효과의 검증이 불충분하다는 비판이 있다. 차세대 에너지․사회시스템 실증 사업 등의 스마트 커뮤니티 관련 정책에서도 기술 실증과 사회 실증의 구별이 애매하고, 실증에서의 샘플수나 실증 결과의 비교 대조가 불충분하다는 지적이 있다.

나. 도시 특성에 따른 대응 필요성

일본에서의 저탄소 도시 계획은 미이용지에서의 새로운 도시 건설이 아니라, 기존 도시를 재구축 하는 경우가 많다. 따라서 효과적으로 저탄소화를 진행시키려면 기존 도시의 특성에 따른 저탄소화 대응을 실시할 필요가 있다.

대응 시 고려해야 할 중요한 특성으로는 각 도시의 온실가스 배출 구조를 들 수 있다. 온실가스의 배출 상황은 도시에 따라 달라, 예를 들면 공업도시에서는 제조업 부문에서의 배출량이 크다. 이 경우, 총배출량을 저감한다고 하는 관점에서는 배출량이 큰 부문 이외에서의 대응은 유효하지 않기 때문에, 어떻게 저탄소화를 진행시킬 지는 큰 문제가 된다. 그러나, 배출량이 큰 부문에서 대폭적으로 저감을 해 버리면, 해당 도시의 특성까지도 없어질 우려가 있다. 이러한 문제의 경우, 저탄소화를 총배출량이 아닌 배출량의 원단위(原單位, 제조업이면 출하액 당이나 제품 개수 당 등)로 평가해야 한다는 제안도 제시되고 있다. 향후, 저탄소화의 평가 방법에서는 총배출량과 배출량 원단위를 어떻게 구분하여 사용할 지를 검토할 필요가 있다.

다. 지역 주민을 비롯한 관계 주체간의 합의 형성에 관한 과제

저탄소 도시 계획의 실시는 지역 주민의 지지와 협력이 없으면 어렵다. 실제, 지역 주민으로부터의 합의를 얻지 못해 저탄소 도시 계획이 철회된 사례도 있다.

지역 주민과의 합의 형성 시, 주민에게 저탄소 도시 계획의 이점을 보이기 힘들다고 하는 과제가 지적되고 있다. 사업에 의해 도입된 재생 가능 에너지 등을 주민이 직접 이용하고 있는 경우는 적다. 또, 고도의 기술 등이 요구되기 때문에 현지 사업자가 아닌 중앙의 사업자에게 많은 자금이 흘러 버려, 현지 경제의 활성화에도 연결되지 않는 경우가 있다. 이 외에, 저탄소 도시 계획의 대응이 주민․토지 소유자에게 부담을 주는 경우도 있을 수 있다. 미이용지에서의 대응이면, 이러한 대응에 찬성하는 주민만을 모을 수 있지만, 기존 주민에 대해서는 저탄소화라고 하는 관점으로부터 추가적인 부담을 요구하는 것은 어렵다는 의견이 있다.

한편, 관계 주체간의 합의 형성을 어렵게 하는 요소로는

①“과학적인 근거에 기반한 장래상․장래 시나리오의 제시와 이에 기반한 각종 계획 제도간의 제휴의 불충분”,

②“저탄소화의 관점에서 목표로 해야 할 장래상을 위해 각 주체의 행동을 유도하기 위한 제도적 틀의 불충분”,

③“장기적인 저감 효과를 창출하는 대규모 설비 등에 대해서, 초기 투자나 운영․계속에 해당하는 지원 구조의 불충분”,

④“성공 사례의 공유화와 계획 책정의 프로세스나 요건 등의 매뉴얼화의 불충분”,

⑤“저탄소화의 이점과 이를 위한 구체적 수법에 관한 정보 공유의 불충분”이 지적되고 있다.

라. 비즈니스 모델 및 기술 보급을 위한 과제

저탄소 도시 계획 사업의 채산성과 관련해, 초기 비용의 회수까지를 고려했을 때 흑자에 이르는 사업은 매우 드물다. 스마트 커뮤니티 사업도 비즈니스 찬스라고 여겨 참여하는 기업은 많지만, 모두 아직 “실증 실험 단계”이며, 참여 기업이 이익을 창출할 수 있는 비즈니스 모델은 확립되어 있지 않다.

스마트 커뮤니티 사업에서는 또 스마트 그리드나 스마트 미터의 보급에 대한 과제도 지적되고 있다. 스마트 그리드의 보급에는 송전망을 갖고 있는 전력회사의 투자가 불가결하지만, 스마트 그리드는 판매 전력량을 저감시키는 기술이기 때문에, 전력회사에서의 투자는 적극적이지 못하다. 게다가 현재의 전력회사에서의 우선 사항은 원자력 발전 사고 이후 부족한 전력에 대한 공급이나, 고정가격 매입 제도 개시에 의한 태양광 발전 등의 증가에 대한 계통 정비로, 스마트 그리드로의 투자는 당분간 어렵다고 보여진다. 한편, 스마트 미터의 사양 통일이라고 하는 과제도 있다. 스마트 미터는 전력 각 사가 독자적으로 사양을 검토하고 있다. 사양이 전력회사별로 다르면 고비용이 되어, 전력 소매의 자유화에서의 장벽이 될 우려가 있다.