1. 연구의 배경

본 연구의 목적은 아시아 개발도상국에서 도시간 여객 교통시스템의 정비를 위한 혁신적인 정책전략과 시책을 제안하는 것이다. 특히 경제효율과 환경지속성 모두를 달성하기 위한 최적의 교통기관 분담이라는 관점에서 연구를 실시하고 있다. 연구대상은 도로와 철도 모두를 포함한 도시간 육상 여객교통에 한정을 두고 있다. 연구방법은 기본적으로 국제비교 방법을 취하고 있으며, 국가레벨의 데이터와 정보분석으로부터 정책적인 통찰을 수행하였다. 분석대상으로서 아시아 10개국(일본, 한국, 대만, 말레이시아, 태국, 중국, 인도네시아, 베트남, 인도 및 네팔)의 사례를 조사하였다.

개발도상국과 선진국의 경우, 다른 패턴의 교통기관 분담상황(이동거리별)을 보면, 개발도상국에서는 버스 및 철도와 같은 육상 공공교통수단이 폭넓은 여행거리 범위에서 우위를 차지하고 있다. 항공은 상당히 먼 장거리 범위에서만 사용되고 있다. 한편, 선진국에서도 다양한 패턴이 있다. 유럽 및 미국에서는 도시간 교통의 경우 승용차와 항공기가 보다 우위에 있지만, 일본에서는 도시간 교통의 경우 철도가 상당히 큰 점유율을 나타내고 있다.

본 연구의 가설로서 아시아 개발도상국에서 도시간 교통시스템이 현재 전환기에 있다는 시나리오를 설정하였다. 아시아 개발도상국에서 교통기관 분담 패턴은 장래 채용되는 정책의 접근방법에 의해 유럽/미국의 패턴 또는 일본의 패턴으로 변화되어 갈 것이다.

본 연구에서 중요한 문제제기는 일본과 유사한 교통기관 분담 패턴을 달성하기 위해 아시아 국가가 취해야 할 중요한 정책 옵션이 무엇인가 하는 것이다.

2. 경제성장과 교통수요

아시아 국가는 급속한 경제성장이 진행되고 있으며, 개발도상국에서는 앞으로도 당분간 지속될 것으로 생각된다. 경제성장은 기본적으로 급속한 도시화와 사회경제활동의 증가를 유발하고 그에 따른 교통수요를 상당히 증대시킬 것이다.

일본은 평균적으로 약 11,000km인 반면에, 아시아 개발도상국은 상당히 낮다. 개발도상국은 이러한 낮은 교통수요뿐만 아니라, 인프라와 서비스 용량이 충분하지 않다. 한편, 중국, 인도 및 태국과 같이 광대한 국토를 가진 국가에서는 국가의 경제가 선진국 수준에 도달할 때에 1인당 교통량은 일본을 넘을 수도 있을 것이다.

3. 도시간 교통인프라와 서비스

(1) 도로

도로시설의 현황을 보면, 중국 및 말레이시아를 제외하고 아시아 개발도상국의 고속도로망은 전혀 없거나, 길이가 상당히 짧다. 도로망의 확대가 모터리제이션(motorization)의 속도에 일치하고 있지 않다. 별개의 문제로서 도로시설의 품질도 있다. 인도, 인도네시아, 베트남 및 네팔과 같은 국가에서는 약 반 정도의 도로망이 포장되어 있지 않다.

(2) 철도

철도 인프라와 서비스의 현황을 보면, 거의 모든 개발도상국의 철도 네트워크는 식민지시대에 정비되었지만, 중국과 인도를 제외하고 그 후 거의 개량되지 않았다. 인도네시아, 말레이시아, 태국 및 베트남에서 복선화 및 전기화구간은 국유철도망의 아주 일부가 이루어졌거나, 전혀 이루어지지 않았다. 그럼에도 불구하고 인도네시아의 수송밀도는 중국과 거의 동일한 정도이다. 한편, 인도 철도의 수송밀도는 4만 700명/년 km로 상당히 높다. 다른 국가는 상당히 낮은 수송밀도를 보이고 있다. 수송밀도가 낮은 이유로는 표준 이하의 인프라와 서비스의 질이 낮다는 것을 생각할 수 있다.

4. 주요 교통수단간의 경쟁

아시아 주요국의 거리대별 및 OD별(기점-종점, Origin-Destination）교통기관 분담율(버스, 철도 및 항공)을 보면, 160~265km의 OD페어에서는 거의 모든 국가에서 버스가 우위를 차지하고 있다. 이 그룹에서는 한국과 대만만 고속철도가 있으며, 일정 정도의 기관 분담율을 가지고 잇다.

370~575km에서는 인도, 인도네시아, 말레이시아 및 태국은 재래철도가 지배적인 기관분담이 이루어지고 있으며, 한국과 태만에서는 고속철도가 우위를 차지하고 있다. 베트남에서는 버스가 아직 우위를 차지하고 있으며, 철도 서비스의 질이 낮은 것이 영향을 미치고 있을지도 모른다. 한편, 네팔에서는 철도 네트워크의 부족에 의해 항공이 우위를 차지하고 있다. 640~765km의 경우 베트남과 네팔 등 저소득 국가에서는 버스의 분담율이 높지만, 거의 모든 국가에서 항공이 우위를 차지하고 있다.

교통기관 분담 패턴을 보면, 버스가 저소득 국가 및 단중거리대에서 매력적인 선택사항이라는 일반적인 경향을 나타내고 있다. 또한, 재래철도는 개발도상국에서 중거리대에서 경쟁력이 있다고 말할 수 있다. 장거리대에서는 거의 모든 개발도상국에서 항공의 점유율이 높게 나타나고 있다.

국가별로 500km대의 교통기관별 평균 운임을 보면, 한국에서는 고속철도의 운임이 비행기에 비해 낮은 반면에 대만에서는 고속철도와 비행기가 비슷한 운임을 나타내고 있다. 한국과 대만 모두 재래철도는 항공운임의 약 반 정도이며, 버스 운임이 가장 낮은 것으로 나타났다.

다른 국가에서는 재래철도와 버스의 운임이 항공보다 상당히 낮다. 말레이시아와 태국의 항공운임은 비교적 저렴하지만, 이러한 국가에서는 저비용 항공회사(LCC, Low Cost Carrier)가 강한 존재감을 나타내고 있는 것이 원인으로 생각된다.

500km대 거리의 평균이동시간을 보면, 항공의 소요시간(터미널간 화물수송 시간)은 어느 국가에서도 약 1시간 정도이지만, 철도 및 버스는 국가별 차이가 있다. 말레이시아와 태국에서는 버스로의 이동이 재래철도보다 빠르지만, 아마 질이 높은 고속철도와 경쟁이 심한 버스시장이 영향을 미칠 수 있는 요인으로 나타날 수 있다.

(그림) 수송기관별 분담율

5. 아시아 개발도상국의 정책과제 및 논점

(1) 바람직한 도시간 교통체계

용량확대 및 서비스 향상의 과정에서는 도시간 교통의 바람직한 시스템에 관하여 검토하는 것이 중요하다. 근시안적으로 반응하는 정책에서는 자동차 우위(단중거리대)와 항공 우위(중장거리대) 등과 같이 최적의 시스템을 도출할 수 있다. 교통기관별로 특정 경쟁력 있는 부분이 있기 때문에 효율적인 도시간 교통시스템을 달성하기 위해서는 모든 교통기관을 균형 있게 정비하기 위한 정책 및 시책을 확인할 필요성이 있다. 특히, 명확한 정책 이니셔티브가 없는 상황에서는 아마 재래철도와 고속철도도 정비가 추진되지 않을 것이다.

(2) 고속철도의 정비

거의 모든 아시아의 개발도상국에서는 고밀도 교통수요 코리더(corridor)가 존재하기 때문에 고속철도의 정비가 보다 높은 용량과 보다 양질의 서비스를 제공하기 위한 가장 유력하고 지속 가능한 선택사항이라고 말할 수 있다. 이것에 관해서는 다음과 같은 두 가지 점을 검토할 필요가 있다.

    - 정비 타이밍

    높은 자본 비용과 운영 비용을 고려하면, 고속철도에 대한 투자 타이밍은 중요한 과제이다. 저소득 국가의 경우는 고속철도 정비가 GDP 대비 상당히 높은 자본투자가 필요하게 될 것이다. 그리고, 낮은 소득수준 단계에서는 고속철도가 상업적으로 성립 가능한 운임설정 측면에서 보통 여객의 운임부담력이 없을지도 모른다. 예를 들면, 일본 도쿄-오사카간 신칸센의 정비비가 GDP 대비 약 3%인 반면에, 베트남에서 현재 논의되고 있는 고속철도 프로젝트는 약 GDP 대비 40%의 정비비가 필요하게 된다. 한편, 투자가 너무 늦으면 지역의 공간개발에 영향을 주어 다른 긍정적인 효과를 생성하기 위한 기회를 놓쳐버릴 수 있다.

    - 항공에 대한 경쟁력 있는 서비스 제공

    LCC의 발전을 고려하면, 항공 모드에 대한 고속철도의 경쟁력을 어떻게 유지할 것인가 하는 점이 중요한 포인트가 된다. 최근, LCC의 좌석킬로미터(Seat-Kilometers)당 비용은 상당히 낮게 되어 있다. 또한, 공공교통(철도)의 비용관련 지수가 소비자 물가지수보다 높은 반면에 자동차 관련에서는 낮게 되어 있다.

이러한 비용적인 불리함을 극복하기 위해 고속철도시스템은 기술과 경영효율면에서 지속적으로 개량될 필요가 있다. 고속철도의 이점 중 하나는 도심부에 고속철도역을 입지시킴으로써 접근(Access) 및 나감(Egress) 시간을 단축시킬 수 있다. 이러한 점에서 대만의 고속철도는 문제가 있는 사례이며, 타이베이를 제외하고 거의 모든 고속철도역이 시가지의 중심에서 멀리 떨어진 곳에 위치하고 있다. 결과적으로 고속철도를 이용하기 위해서는 긴 접근 및 나감 시간이 필요하기 때문에 315km라는 고속철도에 적합한 거리이지만 버스의 점유율이 지배적으로 나타나고 있다.

(3) 도시간 교통과 지역개발

지역 격자는 아시아 개발도상국에서 심각한 문제이다. 도시간 수송 인프라가 지역개발에 중요한 영향력을 가지고 있다. 따라서, 도시간 교통정책은 지방의 개발전략과 충분히 연대하여야 한다. 이러한 점에서 철도개발은 아시아 개발도상국에서 제2차, 제3차 도시정비를 촉진하기 위한 효과적인 수단이 될 것이다.

(4) 재원과 자금조달

재원부족 및 자금조달 방법이 도시간 교통정비의 주요 제약이 된다. 아시아 개발도상국에서 정부수입은 상당히 한정되어 있어 복수의 섹터로부터의 강한 압력이 있을 때 정부투자에 의한 교통정비라는 종래형의 접근방식은 실행 불가능 할 것이다. 다행히, 국제적인 경험을 보면, 교통관련 세금(연료세, 자동차세) 및 개발 이익 환원제도, 국내채권, 민간투자사업(PPP, public private partnership) 등 재원 및 자금조달에 관한 다양한 옵션이 존재한다. 개발도상국의 경우 가장 중요한 단계는 첫 번째로 다양한 재원(이용료 및 중앙, 지방자치체의 보조금, 특별세 등)에 어떻게 비용을 배분할 것인가에 관한 기본원칙을 정하고, 그것에 따라 효율적인 자금조달 계획을 채용하는 것이다.

6. 결론

아시아 개발도상국에서 여객수요의 증대에 대응하기 위해서는 도시간 수송시스템을 크게 개량할 필요가 있다. 용량확대 및 서비스 향상뿐만 아니라, 다른 교통기관과 균형을 맞춘 정비를 달성하는 것이 과제이다. 이러한 점에서 철도정비(특히, 고속철도 정비)는 수송하는 역할을 담당하는 것 이외에 지역개발에도 공헌할 수 있다. 그러나, 재정적인 실행 가능성과 개발이익의 최대화를 균형 있게 달성하기 위해서는 고속철도 투자의 적절한 타이밍을 찾는 것이 중요하다. 마지막으로 아시아 개발도상국의 경우 도시간 교통에의 투자에 대한 대책 재원과 자금조달 계획을 검토하는 것이 필수적이다.