1. 배경

주 위원회의 의견(State Council Opinion #46: SCO46)과 다른 지지에 대응해 중국 정부는 도시 대중교통 개발이 최고의 국가 우선순위가 되어야 함을 선언하였다. 또한 일반적으로 대중교통의 우선순위는 중국의 관점에서 참신함을 기반으로 한 많은 원칙과 조치들이 인지되어 왔다.

본 연구는 중국 SCO46 이행에 대한 중국의 지차정부, 건설부, 그리고 관련된 기관들의 노력을 지원하는 세계은행에 의해 작성된 논의 보고서 중 하나이다. 본 연구의 초점은 버스 운영의 민간자본 도입, 규제 원칙, 그리고 공급자 선정의 결정 요인으로써 경쟁적인 입찰 절차의 가치를 포함하여 대중교통 버스 서비스 공급에 대한 제도적 준비에 있다. 본 연구의 목적은 중국의 현 실정과 관련성이 있는 유사한 제도개편을 이행한 해외 사례를 검토함으로써 중국 내 자치정부의 도시 대중교통 개선을 지원하는 데 있다.

2. 핵심 이슈

SCO46과 중국 내 다수 도시들의 국가기관으로부터의 관련 의견에서는 도시 버스 운영에서 지자체 정부가 손을 떼고 독점적 공공 운영에 대해 전통적으로 신뢰가 있는 산업부문에 민간자본 도입을 제기하고 있다. 오늘날 이러한 산업부문은 효율성과 가격, 그리고 주 소유 기업의 구조 개선에 몇몇 눈에 띌 만한 성공을 보여주고 있다. 노동 비효율성과 과잉공급은 줄어들고 있으며 결과적으로 버스의 인력 비율은 10:1에서 5:1 수준으로 감소하였다. 상업화는 요금 구조에 변화를 가져왔는데 실질 요금은 증가하였고 저감된 요금율은 폐지되었다. 기업의 내부적 구조 변화는 많은 자치정부의 버스 회사들이 현재 대형화되고 상업적 방식의 운영이 꾸준히 증가하고 있음을 의미한다.

그러나 세계은행의 중국 자치정부 사례 검토 결과는 국가 및 각 성의 기관들에 의해 제기된 목적을 어떻게 달성할 수 있는지에 대한 세부적 가이드라인 부족을 반영하듯이 많은 도시들이 다양한 사례를 활용하고 있다는 것을 보여주고 있다. 다수의 도시 사례는 도시 버스 부문에서 중국의 사례와 현재의 국제적 사례가 인지되지 않고 있으며, 차선책에 머무르고 있음을 보여준다. 특히 과거 공공 부문 버스 회사에 대해 민간자본 유지 노력이 상당부문 이루어져 왔고 몇몇 사례에서는 내부 인력에 주식을 판매함으로써 회사를 평등하게 운영하는 경우에도 도시와 버스 승객의 관심을 강화시키는 대응책은 의도한대로 항상 이루어지지는 않았다. 경쟁적인 독점 권한은 장기적으로는 종종 도시와 탑승자에게 서비스 질 및 가치 저감의 결과가 나타날 수 있는 단독 계약으로 전환되어 왔다.

12개 중국 도시들은 주 소유 기업(State Owned Enterprises: SOEs)의 소유권 변화가 이행된 경우 또는 그러한 실행계획을 가지고 있는 경우에 대해 연구를 수행하였다. 대부분의 사례에서는 공동자산회사 또는 초기 투자는 회사 내의 자본으로 남겨 둔 채 정부와 상업 회사 간의 공동 벤처 형성을 통해 실현되고 있다. 또한 많은 경우 비록 어떤 사례에서는 해외 투자자가 참여한 경우도 있지만 대부분은 다른 성으로부터 SOEs의 투자가 이루어졌다. 그러나 대부분의 거래는 효과적인 유지관리 통제를 위한 어떤 변화도 회피하려는 목적으로 구조화되어 왔다.

12개 도시 중 몇몇 도시는 공동 자산 회사 형성와 신규 회사에 30년까지의 장기적인 독점판매권한을 결합시켜 왔다. 이렇게 운영된 파트너쉽은 더 이상의 개편이 불가능해지면서 시장이 닫힐 수도 있다. 12개 도시 중 어떤 곳도 운송 서비스 공급에 시장 개방적 접근방식을 이행해오지 않았다.

실제로 해당 자치정부의 여객운송 규제 기관은 교통 감독기관으로써의 기능을 수행할 정도의 역량을 가지지 못하고 있으며 주 소유 기업들이 탑승권 관리 및 지능형 카드제도, 그리고 단독 운영자로서 서비스를 공급할 뿐 아니라 노선을 계획하고 시스템을 전송하는데 이르기까지 도시 여객 운송에 대한 실질적인 실행기관으로 역할을 해오고 있다. 공동 자산 회사 창출을 통해 대중교통의 재원을 개선하는 문제 중 하나는 계획 및 규제적 기술이 이러한 회사 내에 존재해 왔다는 점이다. 결과적으로 신규 회사에게 장기적인 독점 운영을 맡기는 것은 대단한 시험이 되어 왔고 효과적인 독점기업으로써 시스템 개발을 지속하는데 상당한 자유가 주어져 왔다.

3. 개편 옵션

국제사례로부터 SCO46에서 수립한 목적을 달성 및 이제까지 제기된 어려움들을 극복하기 위해서는 강력한 공공 부문의 규제와 서비스 공급권에 대해 경쟁하는 활기찬 민간부문 서비스 공급기능이 발휘되는 서비스 조달 기능이 결합되어야 하겠다. 이러한 사례는 공공 또는 민간부문에서 규제되지 않는 독점적 권한을 가지는 어떠한 단독 개별 공급자의 회피가 가능하다. 독점은 최적의 서비스 질 달성을 보증하는데 어려움을 생성하며 독점기업들은 공공부문의 취약성을 독점적 공급자의 잠재적 실행 실패로 방치하기도 한다. 단독의 비실행 공급자를 가진 경우 통상적으로 공공서비스에 대해 대량의 간접 없이 변화를 강요하기 어렵다는 점이 밝혀져 왔으며, 이는 왜 독점권한 부여를 위한 경쟁체계가 특히 중요하게 고려되었는지 알 수 있다.

본 연구의 결과 최고의 프렌차이즈(특권 계약, 독점권)는 승객과 도시의 이용 성과와 함께 운영자 인센티브를 조절하고, 미래 계획 및 협상에 대해 기존비용 정보를 도시에 제공하며, 또한 운영자의 이행성과 모니터링 및 이용객의 과도한 피해 없이 필요한 경우 서비스를 종료하거나 패널티를 부여하는 능력을 가지도록 도시에 적절한 통제 도구를 제공해야 한다. 또한 운영자에게 안정성을 제공하고 높은 수준의 입찰에 매력을 느낄 수 있도록 적절한 투자수익률을 제시해야 할 것이다.

본 연구의 많은 부분은 운영권들이 다른 방식으로 계약이 체결될 수 있는 경우들과 관련 사례들로부터의 교훈 등에 대해 식견을 제공한다. 최근의 국제 사례로부터의 가장 중요한 점은 버스, 역사, 그리고 다른 고정적 인프라 등의 물리적 자산과는 별도로 기준 노선에 대해 예정된 스케줄대로 서비스를 제공하는 권한이 도시가 가진 중요한 자산이라는 것이다. 적절히 구성된 경쟁은 도시에 이러한 중요한 자산에 대해 최고의 가치를 제공하며, 도시로 하여금 시민들에게 보다 안전하고 신뢰할 수 있는 양질의 버스 서비스를 제공할 책무를 이행하도록 도움을 준다.

4. 개편 프로그램의 이행

국제 사례는 성공적인 대중교통 부문의 개편은 시간이 필요하며 아래와 같이 5개의 성공적인 단계로 분할 된 개편 프로그램을 구성하는 것이 유용하다는 것을 제안한다.

1단계: 합의된 프로그램 이행

- 정부의 명확한 의도 전파 및 공정과정에 책임이 있는 그룹 지정

- 도시에 적합한 개편 모형 결정

- 핵심 이해관계자들의 승인을 얻기 위한 캠페인 및 대중 논의

2단계: 제도적 개편 착수

- 신규 교통 감독 기관 설립, 운영자 협의체 생성 또는 주 소유 기업의 재편과 같은 제도적 변화 공정 착수 (이러한 과정은 시간소요가 크므로 조기 착수가 중요)

3단계: 시스템 설계

- 계약과 공정은 입찰자에게 적절한 인센티브가 주어지도록 설계 보장

- 관리 감독기관에 대응해 운영자의 책임과 역할 재정운용계획과 관련된 문제들을 최종적으로 수립. 조달 기관은 계약과정과 서류를 완성

4단계: 운영

- 이 시기는 시범 입찰 또는 전환기간을 가지고 출발하는 것을 권고함

- 과도기와 현행 공공 부문 운영자에 대한 조정 고려

- 경쟁 입찰의 전면적인 적용을 위한 일정 수립

5단계: 단계 검토

- 시스템 설치 이후 일정 기간 개편 사례에 대한 원론적 검토 이행 고려