1. 서론

경제적 다이나믹스, 교통 혼잡, 그리고 방대한 슬럼 지역으로 유명한 인도의 금융 수도 뭄바이(Mumbai)는 2천만 명이 거주한다. 슬럼지역으로의 가난한 이주민들을 수용할 적절한 주거지 건설은 주요 과제이기도 하다. 약 7백만 명의 인구가 뭄바이 시 전역에서 공공토지를 점유하며 3천개 슬럼지역에 살고 있다. 이러한 슬럼지역은 종종 도로, 철도, 항공, 배수시설, 역사, 시장 등과 같은 필수적 인프라 시설을 가로막기도 한다. 슬럼 거주민의 이주는 필요한 인프라 시설을 확장하는데 가장 큰 어려움이며, 뭄바이와 같이 인구 밀도가 매우 높은 도시는 적절한 이주 토지를 찾는 것이 특히 어렵다.

2002년 Maharashtra 정부와 세계은행은 도시의 교통 서비스 개선을 위해 총 555백만 달러 규모의 뭄바이 도시 교통 사업(Mumbai Urban Transport Project: MUTP)을 시작하였다. 뭄바이 시는 매일 7백만 명 이상의 통근자들이 교외 철도 서비스를 이용하며 버스는 약 4.5백만 명을 운송한다. 사실 뭄바이의 서부 시외 철도 노선은 세계에서 가장 높은 여객 운송량을 자랑한다. MUTP 사업은 시외 열차의 길이와 속도를 증가시키고 혼잡완화를 위한 동-서간 도로 확대, 그리고 연계성 개선을 주목적으로 하였다. 또한 동 사업에서는 통행량 관리의 현대화 및 통행 흐름을 보다 유연하게 하며, 안전성을 개선시키는 것을 포함하고 있다. 몇몇 세부 사업 활동에서는 상당 규모의 가족 이주, 상업시설 설치, 그리고 문화 및 종교적 구조 뿐 아니라 대중 시설 등의 이주까지도 고려하였다.

2. 당면과제

MUTP는 많은 도시 주거민의 이주와 관련된 인도의 첫 번째 시도였다. 과업의 크기 면에서 이주는 최초 분리된 사업으로 계획되었다. 그러나 토건작업 이행과 함께 이주활동을 제휴하여 보다 큰 교통사업의 한 요소로써 유지되었다.

이주 문제의 복잡성은 순전히 그 크지 규모로 증빙되는데 약 10만명의 사람들이 이주해야 하며, 그곳에는 17,500 거주 가구, 1,800개의 상점, 100개 이상의 지역사회와 사원, 교회, 유대교 공동묘지로 지정된 곳 뿐만 아니라 불교 및 Shkh 제단을 포함한 문화적 자산도 상당하다. 또한 많은 지역사회와 어린이 후생 센터 및 수십 개의 공공 화장실 구역도 있다. 철도 부지 상에는 수십 년간의 슬럼(Slum)지역이 있으며 핵심적인 동-서간 도로 옆에는 공공 및 민간 토지를 점유한 거주지역이 있다. 그 외에도 주택 소유자의 이전문제 및 많은 사업자들의 문제들이 산재해 있다. 그러나 이들 사업장들은 약 95%는 법적으로 인정받지 못하고 있다.

사람들을 수평적 주거 형태에서 고층의 빌딩으로 옮기는 것은 추가적인 어려움에 직면하였다. 기존에 주거와 비공식적인 고용 기회를 제공하는 이웃과 혼재된 곳인 인근 지역사회에 주로 살았던 사람들이 동일한 주거형태인 이주 마을 고층 건물로 옮겨가는 것은 쉽지 않다. 또한 종교적인 지역사회 구조물들은 고층 건물에 이주될 수 없기 때문에 이러한 시설물들의 이동을 위해서는 대안적인 장소가 요구되었다.

복층의 주거용 건물 이주는 합법적 주택 소유주에게도 심지어 더 논쟁거리가 되었다. 특히 그들은 현 거주지와 유사한 지역에 유사한 수준의 주거가 우선적으로 제공되지 않는다면 이주하려 하지 않는다. 더 큰 문제는 이주할 경우 현재 운영 중인 사업으로 부터의 소득 손실이 클 것이라는 점이다.

10만 명 이상 인구의 이주는 토지가 희소한 뭄바이에서 대규모의 이주 지역을 찾아야할 뿐만 아니라 신규 마을 건설에 필요한 재원 지원이 요구된다.

3. 혁신

민간 개발자에게 인센티브 부과

이주 지역 건설에 막대한 재정 지원 필요성이 인지되면서 주 정부는 민간자본으로 기꺼이 슬럼 거주자의 이주를 지원하는 민간 개발자에게 추가적으로 개발권 이전(TDR: Transfer of Development Rights) 또는 FSI(Floor Space Index)를 제공함으로써 민간참여를 독려하였다. TDR은 시 행정당국이 공원이나, 병원, 학교와 같은 공공시설 개발을 위해 자산 소유권한의 획득을 증빙해주는 것이다.

자문과 협상

이주를 위한 핵심적인 수정 조치들은 대상 거주민과 소매상들과의 협상과 자문을 거쳐 이행되었다. 뭄바이 수도권 이주 개발 관리청(MMRDA: Mumbai Metropolitan Resettlement Development Authority)은 해당 지역민과 사업자들의 이주와 재건 책임을 담당하는 기관으로써 이주자 및 소매 사업자협회와의 협상과 자문의견 수집을 통해 갈등 문제에 대해 대안적인 이주 해결방안을 개발하였다. 그 결과 추가적인 이주 지역이 제안되기도 하였으며, 토지 소유주와의 협상에 진전을 발휘하기도 하였다.

MMRDA는 또한 동일 지역 인근의 재개발을 통해 복층 아파트로의 재배치를 관리하였고 지역 주민들과의 협상을 통해 종교 구조물 이전을 관리하였다. MMRDA는 또한 고급 사업자들과 MOU 체결을 통해 도시 교통시설 및 인프라 건설로 인해 영향을 받는 고 부가가치 소매상들은 동일지역 또는 인근지역으로 이주하도록 하였다.

사전 이주 지원

물리적 이전 작업은 단지 장기적인 이주 과정의 시작일 뿐이다. 수평적으로 분산된 슬럼지역에 거주하던 사람들을 다층 건물로 옮기는 것은 결코 쉽지 않은 작업이다. 따라서 적절한 지원이 없다면 재 이주한 건물은 또 다시 수직적인 슬럼지역으로 전환될 위험을 안고 있다. 따라서 MMRDA는 사전 이주 조직을 수립하여 전문적인 자문제공과 이주지역 유지관리 문제를 다루고자 하였다.

사회관리 사무소, 보육센타, 그리고 여성 센타 등이 모든 이주 지역에 제공되었고 학교나 보건소 등의 공용 시설물들은 지역사회의 필요성 평가를 통해 지원되었다.

생계, 학교 및 교육훈련

Tata 사회과학 연구소에 의해 2007-2008년 이주 영향평가 연구가 이행된 이후 MMRDA는 사전 이주 과정 개선을 위해 몇 가지 조치를 이행하였는데, 모든 이주 지역에 여성의 소득 형성 활동 촉진을 생계 지부를 설립하였다. 동 지부 사무소를 통해 각 이주 지역에서는 1단계로 여성의 자립 지원 그룹 설립에 중점을 두었고 두 번째 국면에서는 기술개발, 교육훈련, 마케팅, 금융기관 접근성 등을 강조하였다.

이주시기 MMRDA는 어린이들이 이주 때문에 교과과정 변화가 발생하지 않도록 지원하기 위해 무임 버스 서비스를 제공하였다. 필요한 곳이면 추가적인 초등교육기관이 설립되었다. MMRDA는 또한 자선단체들에 의해 운영되는 Mankhurd 지역의 1개 민간 학교, Anik에 2개 민간학교를 위한 인프라시설을 제공하였다.

2008년 MMRDA는 다양한 고용 기회를 가진 교육받은 젊은이들을 사업장과 연결해주기 위한 공정기회(‘opportunities fair')를 조직하였다. 청년 그룹들은 영어회화 교육, 예절, 그리고 컴퓨터 등의 교육을 받았다. 이상의 생계 지원 활동들은 모든 영향권에 있는 가구들의 경제적 필요도를 완전히 다루지는 않았지만 여성과 청년에 대한 소득 창출 활동 영역에 대해서는 문을 열어두었다.

4. 영향

사업이 종료된 2011년 6월까지 재이주 과정이 시작된 지 7년이 지난 시점에서 6개 주거지역과 40개 소매상점들이 이주되었다. 종교 구조물은 3개를 제외하고 이전되었으며 아직까지 이전되지 못하고 남은 경우는 법적 과정에 착수하고 있다.

- 공유지 무단 거주자를 포함해 총 10만 명의 사람들이 이주하였고, 무단 거주자들은 공식적인 자신들의 신규 주택을 얻게 되며 10년간 자산 보유권이 주어졌다.

- 독립적인 이주 영향평가 연구에서는 이주 가족에게 정상적인 주택 제공이 그들로 하여금 상당한 권한을 부여한 것으로 평가되었다. 공식 거주지의 확보로 인해 사회적 지위가 상승하였고 신규 주택에서의 안전성도 높아졌다. 또한 고용 및 신용도 향상되었다.

- 신규 이주 지역에서의 다양한 경제활동 기회 제공으로 인해 여성들의 경제활동 기회가 확대되었으며 가계에 소득 및 자녀 교육 등 전반적인 사회경제적 활동에 기여하고 있다.

- 약 9,500명의 이주 어린이들이 39개 학교 및 교육센터에서 혜택을 보았다

- MMDRA와 사업의 영향권에 있는 지역사회 사람들과의 함께 수행한 자문활동은 결과적으로 불만 해소에 기여하였다. 총 3,700여건의 이주로 인한 지역 분쟁 건에 대해 단지 50개만이 법정 판단이 진행되었다.

5. 교훈

인도 뭄베이의 교통 개선을 위한 도시 이주 사업은 세계적으로 유례없는 대규모 사업으로 인정된다. 동 사업으로 인한 교훈을 정리하면 다음과 같다.

- 접근방식의 변화: 보상의 원리가 아닌 협상을 통한 사업자와 이주민의 상호 원원 전략 구사

- 자문과 의사소통: 사업자, 정부, 그리고 대상지역의 영향을 받는 사람들과의 사업과정 동안의 의사소통은 이주 과정의 신뢰성과 신용을 강화함

- 강건하고 투명한 불만 교정 메카니즘을 적용

- 대규모 이주 관리에 있어서 NGOs의 교육훈련 제공을 통해 보다 원활한 지역민 이주에 도움

- 이주 및 개건과 토건작업의 조화: 토지 이용과 이주, 주택 건설 등의 조화를 통해 불필요한 비용 초과 및 시간 지체를 절감하는데 기여

- 이주과정의 독립적인 평가 및 검토는 의견차를 확인하고 효율적인 이행계획 실천에 기여