1. 서론

 

• Brundtland 위원회 보고서(WCED, 1987)에서의 기조연설에 처음 등장하여 그 이후 이와 관련된 혁신적인 절차 등이 제시된 이후 근 25년이 지난 지금 이 "지속가능한 개발" 이라는 개념은 선진국들의 주요 국제기구들 뿐 만 아니라 전 세계적으로 대부분의 나라에서 대도시 및 지방조직들에 대한 중심전략이 되어오고 있다.

 

• 별도로 언급할 필요 없이 이러한 지속가능한 개발과 연관된 연구 및 정책에 대한 국제적인 관심의 증대는 공간계획 수립 분야에도 조직적으로 영향을 미치고 있다. 사실, 지속가능한 개발(SD)과 공간계획간의 이러한 상호연관성은 이미 전술한 Brudtland 위원회 보고서에서 분명하게 예견되어 있는 사항이다. 이 보고서는 "집중적-분산방식"을 최근의 대규모 집적화 개발에 대한 압박을 줄이는 방안으로서 지방지역에 소규모 마을을 효율적으로 통합하는 방안을 창안하는 방식에 대해 중점적으로 강조하고 있다. SD의 기본개념과 이 SD가 계획단계에 포함되는 방식은 일반적으로 도심지나 해당지역에서 급작스러운 기후변화가 발생하고, 사회-경제적인 문제들이 빈번하게 발생하는 시점에서는 어쩔 수 없는 당면한 문제가 될 것이다.

 

• 그러므로, SD와 공간계획 간의 관계는 이제 지속가능한 도심개발 또는 "최고의"지속가능한 도시건설 이라는 개념 안에서 상호 통합되고 있다. 이러한 개념이 국가적 공간계획 시스템에 관통되고 있는 동시에 깊숙이 스며들어 있는 개념이며, 모든 행정기관에서의 개념적 원칙, 조직의 패턴, 정책 우선순위, 시행방안 및 계획을 형상화하고 있다고 해도 전혀 과장이 아니다.

 

• SD의 개념이 전 세계적인 이념이 되도록 성장한 이면에는 두 가지의 혁신적인 사건이 밑바탕이 되었다. 그 중 첫 번째는 기본적인 사회-경제적 및 세대 간의 환경성에 대한 핵심적 연관성을 고려하기 시작하게 된 것과, 두 번째는 기본개념을 공개하여 다양한 분야의 이론과 실제적인 적용방안을 접목하도록 한 사항과 연관이 있으며, 이들 중 상당히 많은 분야들이 SD의 개념 속으로 융화되었다. 하지만 이러한 두 사건은 SD 개념이 성숙되어 가는 동안, 일부의 지역에 적용하였을 때 해당 지역이 사회적, 정치적 및 경제적으로 취약하게 만드는 역효과도 나타내었다. 이러한 의미는 실제적인 적용에 있어서 SD는 "분야 및 방법에 상당히 의존적인 개념"이라고 알려져 있는 것처럼, 여타의 다른 사회-경제적 현실과 맞닥뜨리게 되면 기본적인 관념을 상실하게 되는 아주 긴급한 위험에 직면하게 되었다. 이러한 사항은 우선순위에 관련된 내부의 균형이 이동되도록 하여 SD의 근본적인 사회적 평등 또는 민주적 가치에 반하여 작동하게 되어, 상당히 편향된 기술적 환경보호 개념에 대해 옹호하는 결과를 나타내며, 이러한 민주적인 가치들을 정책으로 전환하는 것을 효과적으로 가로막는 역할을 하게 된다. 여러 가지 면에서 이러한 편향현상은 또한, SD 의 목적들을 달성하기 위한 정치적인 개혁 작업의 핵심을 강화시킬 가능성을 위태롭게 만들게 된다.

 

• 결론적으로, 공간계획을 수립할 경우에 "주요한 지역에서 어떤 SD의 우선순위가 먼저 달성되어야 하는지", 그리고 어떤 지역이 다른 지역보다도 정치적인 부분들이 중요시 여겨지는지에 대해 판단할 경우에, 공통적으로 받아들여지는 가치 시스템과 정책 목표를 도출하는 것이 대단히 어렵게 된다. 그러나 SD의 개념에서 분리된 공간계획 정책은 일부 공통적으로 공감하는 목적들과 융화되기도 한다. 이러한 목적들은 공간계획의 의사결정시 대중의 참여, 지방자치의 권한강화, 도심 난개발 방지, 컴팩트한 도심구조물 건설, 고밀도 개발, 다목적 개발, 개인 승용차 교통의 저감, 도심지 녹색화 및 도심지 주변의 녹색지대 보존 등이 포함된다. 오늘날 유럽에서는 SD의 공간개발 목적들은 중앙정부에서 하향식 체계로 운용되고 있는데 지방정부 및 지역 시스템들이 순응하거나 적응하도록 하는 이러한 현상이 발생하는 범위는 SD 정책의 효용성과 적합성의 패턴을 결정짖는 다양한 지역 및 지방의 특성에 좌우된다. 이상적으로는, 지역적인 SD 아젠다는 이미 개발된 지역사회에는 보다 광의의 정책이 잘 적용되고, 따라서 연관된 목적들에 보다 효율적으로 반응하게 된다. 그러므로 본 보고서는 공간계획과 관련된 SD의 개념을 자세히 살펴보고 독특한 사회 경제적 환경의 그리스에서의 경험을 바탕으로 이 개념의 적용성에 대해 검토한다.

 

• 여기서는 SD개념의 공간계획에 미치는 두 가지 단계에 대해 중점적으로 검토하는데, 전체적인 계획시스템과 계획 작성절차가 그 대상이 된다. EU 공동체의 재정상태가 악화되어 가고, 특히 계획수립 측면에서는 조직적이지 못한 상황이므로 그리스는 세계적 추세인 하향식의 아이디어 및 정책들을 흡수함에 따라 나타나는 효과를 검토하기 위한 좋은 사례분석 대상이 될 것이다.

 

• 본 연구의 주된 검토대상은 공간개발 사업을 처리하는데 있어 SD의 효용성과 함께 보다 우선적으로 도심지 난개발에 중점을 두고 검토하는데, 그 이유는 이러한 사항들이 - 만일 유럽기준에서만 특이하게 반영된 것이 아니라는 전제하에 - 사회적 환경 및 경제적 문제와 직결되기 때문이다. 이러한 문제는 또한 공간계획의 불분명한 역할이 직접적으로 드러날 때 특히 그 목적이 SD의 이념을 촉진하는 목적을 가지고 있을 때 발생되는 문제점인 것이다.

 

• 명백하게, 그리스에서 축적된 경험은 SD를 "당대의 계획관련 학계와 실무차원에서 적용하는 적용절차 및 물리적 설계 접근방법"의 개선을 위한 기반으로서 사용한다는 개념과는 완전히 상반되는 것이다. 이러한 측면에서, SD 개념은 실제로 타당한 계획적 개념이 아니고, 도심지의 개발 및 난개발 문제를 덜어줄 수 있는 해법을 거의 제공하지 못한다는 논쟁을 불러일으키게 될 가능성이 있다. 추가적으로, 본 보고서는 SD 및 계획에 대한 세계화 접근방안이 현재의 나약하고 느슨한 계획 시스템을 재결속하는데 거의 기여하지 못하며 공간계획의 정책결정에는 상당한 악영향을 실제로 미치는 지에 대해 집중 부각할 예정이다.

 

2. 그리스의 사례

 

• 의심할 여지없이 그리스의 SD는 - 과거의 여타 이론들 및 실행계획들과 마찬가지로, 국외의 실행경험으로 부터 도입된 것이며, 지방의 말단 기관에서의 상향식 도입 필요성 요청 등에 의한 대응책으로 개발된 것이 아니다. 이러한 측면에서 SD는 외부에서 도입된 개념으로서, EU와 같은 초국가적인 기관 수준에서 적용이 독려되는 절차들과 동등하게 발전되어 왔다. 이로 인하여 그리스에서 SD의 기능은 상당히 부실하게 정의되었고, 특히 정책 및 계획에 영향을 미치는 개념과 관련된 문구나 조건들이 연관된 사항은 대단히 모호한 상태이다. 결국, 2002년도에 그리스 정부는 "지속가능한 개발을 위한 국가 전략" 을 작성하여 "사전 예방원칙", "오염자 부담원칙" 및 "공평 및 분담책임 원칙" 등을 시행계획에 포함하였다. 이와 동시에 정부는 Bridtol Agreement, Territorial Agenda 및 Leipzig Charter를 포함한 모든 국제조약 및 EU 협정 등에 연속적으로 조인하였다. 이러한 협정에도 불구하고, 대부분의 범 국가적 조직과의 구속력 있는 조약사항들이 효과적인 정책으로 반영되지 못하였다. 오히려, 해당 절차에 대한 권한 강화작업은 필요한 법령과 법적인 시행령 등을 발효하는 행정력의 부족과 장기적인 시행지연으로 인하여 그 추진력을 잃어 버렸다. 그러므로 SD를 추구하는 시행방안에 부합하기 위한, 특히 EU 수준의 국제적으로 표출되었던 "선의의" 중앙정부의 의도와는 관계없이 실제적인 공간계획 정책은 변함이 없게 되고, 이로서 현재 제기되는 환경적, 사회적, 경제적 특성과 관련된 공간적 문제점을 해결할 수 없게 되었다.

 

3. 도심지 난개발 확산 및 지속가능한 개발 목표달성의 가능성

 

• 그리스의 가장 중요한 공간개발과 연관된 문제는 전반적으로 공간정책의 무력함과 내재적으로 SD목적의 중심개념과 그 시행방안과의 모순점으로서 전국적으로 확산되고 있는 도심지 난개발에 대한 경향에 재대로 대응하지 못하고 있다. 난개발의 확산은 도심 외곽 지대를 중심으로 전국의 밀집지역으로 확산되고 있으며, 특별히 환경적 및 문화적으로 중요한 지역 예를 들어, 산토리니, 키클라데스-에게해, 아티카 지역 등 에 까지 위협하고 있는 실정이다. 자연 상태와 인공 환경 간의 균형을 조정하는 기존의 시스템은 자연환경을 파괴하는 행위로 말미암아 손상을 입고 있으나, 그로 인해 인공 조성지대의 확장과 이에 수반되는 용수부족, 산사태, 홍수 및 해안선 침식 등의 "자연재해"의 확산을 불러오고 있다. 그러므로 인공적인 자산과 자연환경에 대한 압력의 누적, 위험요소의 노출/자연환경 변화, 자연재해의 빈도 및 강도증가 등과 같은 재해의 악순환이 되풀이 되어 전반적인 자연 및 인공 환경을 퇴화시키고 있다.

 

< 표 1. EU 23개국의 인공적 개발지구 자료 >

 

• 그리스의 난개발을 유발하는데 가장 중요하게 기여하는 요소는 소규모의 자기자본으로 수행하는 개발사업 들이다. 이러한 패턴은 소규모 자산 소유자들의 적극적인 행보와 해당 지역의 대규모 투자자금 유입의 부재를 들 수 있다. 결과적으로 다음과 같은 요소들의 상호작용으로 인하여 이러한 개발패턴이 자리를 잡게된 것이다.

 

a) 건물 건축절차의 내제적인 자금조성 메카니즘 으로서의 부동산의 역할

 

b) 대규모 재정투입 메카니즘의 부재로 인해 대규모 건설자본으로 부터 상대적으로 자유로운 자체적인 자산개발을 촉진

 

c) 동시에 직접적으로 공간 환경측면에 악영향을 미치는 개발과정에서의 국가적 역할 축소

 

다시 말하면 이러한 개발 패텬은 민간자산을 개발절차에 대한 기성의 가치로서 중앙의 실제적인 위치로 끌어올리게 된 것이다.

 

 

< 그림 1. EU 5개국의 당초에 미개발지역에 대한 신규 도심개발로 인해 수용된 토지 >

 

4. 계획 시스템

 

• 그리스의 계획 시스템은 중앙정부 부처와 관련조직들, 관변조직, 지방조직 및 지방행정 기관 등을 포함하는 계층구조이면서 분리된 조직을 기반으로 하고 있다.

 

• 공간개발 및 계획을 담당하는 기관들은 일반적으로 복잡한 의사결정을 내포하고 있다. 이러한 상황은 1990년대 중반 행정조직 개편으로 인한 행정력 부족으로 인해 더욱 복잡해지는데, 당시의 행정개편은 신규자금 및 졍쟁력을 충분히 투명하게 배분하는데 기여하지 못하였다.

 

5. 결론

 

• 국제적으로 SD의 역할이 무엇이건 간에, 그리스의 경우에서는 대단히 상이한 사회-경제적인 토대위에서 국제적으로 통용되는 일반적인 목적과는 다른 상황이라는 것을 인지하였다. 이러한 SD개념은 EU지침서와 시행방안 등에 의해서 보다 광범위한 국가차원의 정책이 되었으나, 이러한 세계 및 국가적 수준의 정책과 지역 및 도심지 계획과는 상당히 큰 격차를 보이고 있다. 분명히 본 개념은 현재 계획시스템과 계획수립 절차에 악영향을 미치고 있다. 본질적으로 이러한 영향은 그리스의 분절된 계획시스템과 의사결정구조에 연속적인 이탈현상을 유발하고 있다. 그러므로 SD 개념은 공간정책에 있어서 광범위하게 공유되고 있는 의제가 되었지만 "지역사회가 경제, 환경, 공평성 들간의 상호 연결성을 인지하도록 하는데 지배적인 개념으로서의 역할"을 수행하지 못하였다. 추가적으로 SD개념은 정부의 모든 조직에서 기존 시스템에 법률적 조항으로 사용되어 왔다.

 

 

< 그림 4. 2009년 이후 그리스의 도심 및 지역계획 수입 Tool >

 

• 최근에 CoS의 역할이 상당 폭으로 증대되고 있는 것을 감안한다면 당초 "공공규칙의 공동작성에 대한 보장역할"에서 SD의 적용을 이러한 최고수준으로 격상시킴으로서 이 개념이 전체적인 계획시스템의 개발역할을 수행하도록 하였다.

 

• 계획시스템의 실행방안들은 SD의 목적을 충족시키는 행위로 제한하고 순수환경개념의 도입을 통한 CoS에 의해 "평가"된다. 결과적으로, 계획시스템 전체는 대단히 중요한 요소인 사회-경제적 절차와 괴리되는 현상을 나타내었다. 상당히 모호하고 연관성이 부족한 계획수립 절차라는 맥락에서 SD개념은 주된 내용물 및 토지이용계획의 품질에 대해 효과적인 영향을 미치지 못하는 느슨한 개념으로 남아있게 되었다.

 

• 계획수립 절차에 대한 SD의 영향은 무엇보다도 물리적 표준 및 상세계획 수립방법의 총괄적 복합체제로서의 의미를 갖는다.

 

• 이러한 비실용적인 결합은 이 계획이 실행되는 사회-경제적 환경에 대한 계획의 신뢰성을 저하시키는 결과를 초래하여 이 개념을 일부 부가적인 기술-환경적 수치나 규제와 동반되는 단순한 지역개발을 조절하는 시행방안으로 격하시키게 된다.

 

• 효율적인 공간계획이 없는 상태에서, 예를 들어 컴팩트 도시와 같은 일부 최근 SD 의 계획과 관련된 목표들은 최근의 동시대의 도심개발 영향과 완전히 괴리되어 있는 것으로 여겨지며 현재의 난개발 추세를 처리하는데도 무기력해 보이고 있다.

 

• 본 보고서의 목적은 그리스와 같은 지역에 소개된 후 공간계획시 SD의 영향을 분석하는데 있었다, 본 보고서에서는 이러한 개념이 공간개발과 관련된 문제점들, 공간계획의 가시적인 새로운 목적을 소개하고 그리스의 시스템 및 계획작성 절차로서 새로운 계획으로서의 역할을 수정하도록 하는 방법으로서 분석된 이러한 결론은 현 상황에서는 지속가능한 공간개발이 실행 가능한 전망이 아니라는 점에서 논쟁을 유발할 가능성이 있다.

 

• 이러한 목적을 달성하기 위해서는 무엇보다도 SD개념이 보다 많은 사회적으로 우선시 되는 개념으로서 정립되어야 하고 EU의 하향식 실행조건으로 준 강제적인 정치적 선택이 되어서는 안 된다. 또한 SD의 개념은 새로운 논의, 기본적인 원칙 및 실행방안이 "공평성", "참여의사결정" 및 "환경, 사회 및 경제성을 고려한 균등한 조합"과 같은 기조위에 수립되어야 할 것이다.

 

• 마지막으로 지속가능한 공간개발의 기대를 충족시키기 위해서는 가장 중요한 전제조건은 일정기간 동안 거의 상실되었던 가치인 공간계획의 사회적 실행방안으로서 재정립 되어야 할 것이다.