1. 그루지아 지방도로 관리

그루지아의 지방도로는 독립 이후 유지관리 없이 장기간 방치한 결과로 인해 매우 열악한 상태이며, 아스팔트로 포장된 많은 지방도로가 현재 매우 노후한 상태이다. 많은 지방도로가 최근 재건되고 있지만 여전히 좋은 여건(Good Conditon)에 있는 지방도로의 비율은 총 지방도로 네트워크에서 5%로 추정될 정도로 낮다(표1의 첫 번째 열). 또한 지방도로의 85%는 열악한 여건인 것으로 나타났다.

비록 이러한 좋은 여건의 도로에 대한 적절하고 일정한 관리는 km 당 전반적인 유지관리 비용 절감, 해당 도로의 생명력 증가, 그리고 평균적인 도로 네트워크 여건 개선 등 제한된 유지관리 재원에 큰 한계 수익률을 가진 것으로 증명되고 있지만, 지역사회로부터 유지관리 재원은 열악한 여건의 도로(poor condition)에의 재원 지원 압력으로 인해 재원할당이 이루어지지 않아 유지관리가 어렵다.

따라서 열악한 도로 여건과 지역사회의 도로 개선 압력으로 인해 도로 유지관리 재원은 좀 더 열악한 여건을 가진 도로에 할당되며, 특히 포로의 포장 수리 부문에 사용된다. 표 2에서 볼 수 있듯이 지방도로 유지관리 예산의 약 65% 이상이 도로 포장 수리, 도로 표면 임시수리, 그리고 아스팔트 도로 메우기 등 분야(roadway)에 쓰이고 있다. 비록 1개의 지자체에 대해서만 조사하였지만 겨울철의 유지관리(winter maintenance) 분야는 매우 낮은 유지관리비용이 투입되는 것으로 나타났다. 그러나 상대적으로 좋은 도로여건을 지닌 국제도로 및 국도(secondary road) 에서는 겨울철 유지관리비용이 압도적으로 높았다. 이러한 비교에서 볼 때, 지방도로의 겨울철 유지관리는 예산제약으로 거의 이루어지지 않고 있으며, 지방도로의 수리에 중점을 두고 있음을 알 수 있다.

본 연구에서는 일상적인 지방도로 관리의 초점이 좋은 여건의 도로로 옮겨져야 한다고 권고한다. 즉, 보전이 잘된 도로(good conditon)는 적은 유지관리 비용과 더 높은 한계 편익으로 인해 더 많은 도로의 유지관리를 가능하게 하고 또한 경제적 편익도 더 커진다는 점을 강조한다. 현재 지방도로의 유지관리 비용 절감은 미래의 다른 도로 재원으로 활용하여 유지관리 범위를 확대할 수 있다.

열악한 여건의 도로와 관련해서는 유지보수가 아닌 포장이나 재건과 같은 좀 더 효과적이고 효율적인 개입 조치들이 권고된다. 단기적으로 재원 마련이 가능하지 않은 지역의 경우는 아스팔트 포장의 비용편익 분석 및 대안적인 포장방안을 고려하는 것이 권고된다.

현재 그루지아의 지방도로 유지관리 방식는 많은 부분 즉각적인 필요도와 사회적 압력에 기초하고 있다. 이러한 접근방식은 좀 더 경제적이고 장기적인 유지관리 관점을 반영해 변화될 필요가 있다. 특히, 유지관리 비용 절감, 장기적으로 유지관리 범위 확대와 함께 도로 사용자의 비용 절감에 목적을 둘 필요가 있으며, 동시에 단기적으로도 기본적인 접근방식을 반영하는 것이 필요하다.

2. 적절한 이행 메커니즘

지방도로 여건에 따른 유지관리 중심의 이동(poor -> good) 이행되어야 하는 활동의 특성과 형태에 함축점을 가진다. 열악한 여건의 도로 유지관리는 도로의 현 상태에 적절한 유지관리에 중점을 두지만, 좋은 여건의 도로 유지관리는 예방적 차원의 유지관리에 중점을 둘 것이다. 좋은 여건을 가진 도로 의 유지 관리를 위해 1km 당 요구되는 투입량은 열악한 여건의 도로 유지관리보다 낮을 것이다. 그러나 상대적으로 노동 투입 비율은 더 증가하게 될 것이다. 그 이유는 각 도로의 특성에 의존하며, 또한 더 작은 작업량이지만 보다 범위가 넓을 때 장비를 보다 덜 경제적으로 사용하게 되며, 이때 높은 이동 비용을 야기할 수 있기 때문이다. 따라서 지방도로의 일상적인 유지관리에 투입되는 노동은 현재의 약 10% 수준에서 유지관리 방식 변화로 인해 약 60% 수준으로 상당히 증가할 것으로 예상된다.

이러한 증가된 노동력 요구량은 실업율과 빈곤율이 높고 고용이 낮은 지방의 교용 기회에 중요한 역할을 할 것이다. 증가된 투입은 또한 효율성과 효과를 창출하기 위해 적절한 관리와 조직을 요구하게 될 것이다. 따라서 감독비용의 절감과 이행의 효율성 및 효과성을 이끌 수 있는 실행력 기반의 계약을 이행하는 것이 권고된다. 그러나 예견된 지출정당화 문제 덕분에 고용 계약은 지출울 정당화 할 수 있도록 실행 기반 계약에 노동 기반 활동의 도입을 우선적으로 제한하는 것이 권고된다. 차후에는 실행 기반 계약에서 더 높은 수준의 재료 및 장비 운영이 요구되는 활동들을 포함하도록 확대될 수 있다. 만일 노동 기반의 활동들만 포함될 경우에는 포장 보수 및 겨울철 유지관리에 포함된 더 큰 위함 할당 이전에 실행 기반의 계약을 알리게 되면서 계약자에게 위험 할당이 낮을 것이다.

3. 노동 조직 및 계약

일상적인 열악한 도로의 유지관리 중심에서 좋은 여건의 도로 유지관리로의 전환과 관련된 노동력 요구 증가는 적절한 노동력 유지관리를 위한 조직의 필요성을 함의하게 된다. 그러나 특별한 유지관리 집단 보다는 특정 도로사업이 이행되는 지역의 노동자들로 구성된 실행 기반의 반 자치적 유지관리 팀을 운영하는 것을 권고한다.

이러한 유지관리 팀들은 자치정부에 의해 소규모 기업으로써 직접 계약하거나 현존 계약을 통한 내부적 유지관리 팀으로써 하부계약으로 이루어지기도 한다. 유지관리 소규모 기업 형태의 직접적인 계약의 경우 km 당 가장 낮은 유지관리 비용이 주어진다. 그러나 계약행정과 관련된 지자체정부에 대해 더 높은 부담을 야기하게 된다. 하부계약으로 구성된 지방의 유지관리 팀은 지자체에 대해 가장 낮은 부담을 가지지만 약 30~35%의 부가가치세(VAT)가 포함된 비용 증가가 예상된다. 또한 소규모 기업과 계약자 간의 혼합 역시 가능하다. 소규모 기업들은 비 포장도로 부문에 대해 여름의 일상적인 유지관리에 책임을 지는 반면, 계약자들은 포장도로의 보수나 겨울철 유지관리에 책임을 진다.

시범사업에서는 직접적인 자치정부와 지역 소기업의 계약방식 또는 하부 유지관리 계약 방식 두 가지 모두 테스트 하는 방안이 권고된다. 이러한 방식의 성공적인 이행을 위해서는 지자체 인력과 유지관리 팀 또는 소규모 기업에 대한 교육훈력이 요구될 것이다.

4. 지방도로 유지관리 재원

상태가 좋은 도로의 예방적 유지관리 비용은 비록 지형학적 영향 및 교통량 또한 중요한 영향을 미치지만, 유지관리 팀이 유지관리 활동을 이행하는데 요구되는 사항들을 계약하는데 사용되는 메카니즘에 의존한다. 소규모 기업형태의 직접계약은 지자체 인력에 관한 높은 부담감으로 인한 간접적 비용을 수반하기도 하지만 km 당 비용은 상당히 낮다. 기존 계약자를 통해 지역 유지관리 팀으로 하부 계약하는 경우의 비용은 약 30~35% 더 비싼 것으로 추정된다.

여건이 좋은 상태의 지방도로 유지관리 비용은 계약 메카니즘, 지형학적 영향, 교통량에 따라 에 따라 연간 1,500GEL/km ~ 1900GEL/km, 평균 1,500GEL/km의 비용을 나타냈다. 이것은 현재의 800GEL/km 수준의 평균비용 보다 상당히 높으며, 포장도로 보수비용 및 겨울철 유지관리 비용을 포함하지 않고 있다. 따라서 전체적인 지방도로 망 유지관리 사업이 이행될 경우 상당한 유지관리 재원이 요구됨을 알 수 있다.

그러나 단기적으로는 유지관리 할당을 위해 지방도로 망의 일부를 우선시하는 것이 필요하다. 이러한 우순순위 결정은 유지관리 투자의 한계 편익이 가장 높으며 경제적 편익을 최적화하고, 또한 전반적인 유지관리 비용 저감과 평균적인 지방도로 망 여건을 개선시킬 수 있는 좋은 여건의 도로에 중점을 두어야 한다. 특히 유지관리 비용 저감은 지방 도로 망의 상당부문을 유지관리하도록 할 것이다.

5. 권고된 접근법 및 향후 단계

시범사업 및 접근방식의 미세조정을 위해 약 100km의 최근 재건된 아스팔트 포장 지방도로에서 유지관리 시범사업 이행이 권고된다. 이를 위해 이미 현재 계약을 통해 유지관리가 이행되고 있는 2~4개의 지자체를 선정할 필요가 있다. 또한 시범사업은 아직까지 최소한 지방도로 망 유지관리가 이행되지 않은 지자체 1곳을 포함하여 유지관리 팀을 소규모 기업형태로 형성하여 직접 지자체와 계약하여 진행될 수 있도록 해야 할 것이다.

그루지아의 현재 단계는 라틴 아메리카 및 기타 국가들에서 지역의 유지관리 소기업 운영 경험에 기초하여 지방도로 관리에 대한 개선된 접근방식을 개발하는데 목적이 있다. 본 보고서는 도로 여건에 따른 유지관리 사업의 우선순위를 평가하고 유지관리 활동에 따른 재원 배분과 노동력 활용에 대해 권고안을 제시하고 있다. 특히 여건이 좋은 도로의 일상적인 유지관리에 있어서 더 높은 노동 투입이 요구될 것이며, 효율성과 효과성 개선을 위해 실행 기반의 계약제 도입이나 반자치적인 유지관리 팀 도입을 권고하고 있다. 또한 시범사업을 통한 비용 실태 검증을 권고하고 있다.

본 사업이 보다 상세화하기 위해서는 다음과 같은 보다 세부적인 가이드와 매뉴얼의 준비와 보급이 이루어져야 하겠다.

- 지자체 가이드: 본 연구에서 권고하는 있는 상호 선택적인 유지관리 접근방식을 포함한 지방자치단체 정부인력에 대한 유지관리 계약 가이드

- 감독감에 대한 가이드

- 유지관리 팀 및 자체적인 중소규모 기업들의 유지관리에 관한 매뉴얼