1. 서론

？ “교통 혼잡”이란 자동차들이 상호 간섭되어 특히, 교통량이 도로 수용량에 근접되었을 때 나타나는 자동차간의 상호작용으로 인한 자동차의 연속적인 지연 및 운행비용의 발생현상을 말한다. 재래적인 교통계획에서는 이러한 교통 혼잡을 중요한 비용요소로 여기며 교통 혼잡의 해소는 종종 교통계획상의 주된 목적이 되기도 한다. 이러한 교통 혼잡을 어떻게 분석하느냐가 교통계획에 대한 의사결정에 대단히 중요한 영향을 미친다.

？ 예를 들어, 교통 시스템의 성능은 종종 도로 <그림 1> 에 나타난 바와 같은 주로 서비스 지수 (LOS) 와 같은 교통 혼잡지수들에 의해 평가된다. 이 방법에서는 다음과 같은 가정을 전제로 하고 있다.

1) 교통이란 차량 운행을 의미한다.

2) 차량의 운행속도가 가장 중요한 분석의 대상이다.

3) 가장 중요한 교통계획의 목적은 교통 혼잡의 저감이다.

4) 도로의 확장은 가장 최적의 해결책이다.

？ 이 방법에서는 다른 교통수단은 다른 영향요소, 다른 교통계획의 목적들 및 다른 교통수단에 대한 교통시스템 개선 등은 무시하고 분석을 시행한다. 이러한 방식의 분석 접근방법은 의도되지 않은 결과를 도출할 가능성이 많다.

？ 또 다른 사례를 보면 고밀도의 다중 교통시설이 갖추어진 도심지역은 자동차 위주로 개발이 된 교외지역 보다 상당히 (일반적으로 20~60%) 작은 자동차 운행량을 가지고 있는 것으로 나타났다. 이러한 현상은 지역적인 교통 혼잡을 감소시키고, 교통사고와 대기오염 물질의 배출량을 감소하도록 한다.

？ 그러나 보다 고밀도의 도심지 집적개발 방식은 종종 이러한 방식이 인근 도로의 서비스 지수를 근거로 지역적 교통 혼잡을 유발한다고 반대하기도 한다. 이러한 접근방식으로 지역적 교통 혼잡을 해결하는 것은 총체적으로 지역 교통 혼잡을 증가시키고 기타 다른 교통 문제점을 유발하는 의사결정을 불러오기도 한다.

2. 최적의 교통 혼잡 해결방안

？ 본 해석에서 도출된 최적의 교통 혼잡 해결방안은 다음과 같은 단계를 포함하도록 되어 있다.

<그림 1. 고속도로의 서비스 지수 지도(PSRC 2008) >

1) 도로 통행료, 주차요금 징수, 연료가격 인상 및 주행거리 기반의 자동차 보험/등록세 등의 교통 비용체계 개편을 도로 및 주차시설 비용보전, 교통안전, 에너지 절약 및 배출가스 절감 등을 포함한 통합 분석을 통해 도출된 적절한 수준까지 적용한다.

2) 대체 교통수단 특히, 고밀도 교통수단(HOV)시설과 대중교통 서비스를 통합분석 결과에서 허용하는 수준까지 확정/개선하도록 한다.

3) 혼잡통행료를 해당도로의 최적 교통량, 일반적으로 서비스 지수 D 정도를 확보할 수 있는 수준까지 끌어올릴 수 있는 비용으로 징수하도록 한다. 이상적으로는 이러한 요금징수 방안은 어느 지역이나 어떤 시간대에서든지 혼잡통행료를 징수할 수 있는 통합시스템을 의미하기는 하지만 현실적으로 교통 혼잡이 극심한 일부 고속도로나 도심지 중심부에 이러한 통행료를 부과하는 것은 적절하지 않다.

4) 혼잡 통행료로 확충한 재원이 충분히 모였을 경우 도로의 용량을 확대하는 확장사업을 실시한다. 예를 들어, 만일 특정 도로에 대한 확장사업이 연간 5백만 달러의 비용을 발생시키는 가운데, 해당도로의 첨두시간대 통행료 수입이 그만큼의 재원을 감당할 수 있게 된다면 해당 사업을 진행하도록 한다.

？ 첨두시간대 이외의 통행차량으로 인한 통행수입은 다른 도로운영 비용(유지보수, 운용 및 안전성 향상 등)에 사용될 수 있지만 확장사업에는 적용할 수 없다.

？ 현행 교통정책은 이러한 해결방안을 채택하지 않고 있다. 교통요금체계 개편은 거의 실행되지 않고 있다. 현실적으로 교통요금체계 개편안에 대해서는 상당한 정치적인 저항이 있으며, 현행 시행되는 전략은 교통 혼잡에 대한 선호하는 대응책으로 도로 확장 전략이 주로 채택되고 있는 현실이다. < 표 11> 에 이러한 대안적 교통 혼잡 저감방안에 대한 반대논리의 문제점을 수록하고 있다.

< 표 11. 최적 교통혼잡 해결방안에 대한 일반적인 반대논리에 대한 비판 >

3. 효율적인 투자의 사례

？ 효율적인 교통 혼잡 저감을 위한 투자에 대한 간단한 사례를 제시하도록 한다. 첨두시간대에 5,000대의 통행수요가 있는 노선에 위치한 양방향 4차로 고속도로를 가정해 본다. 이 도로는 각 차로 당 최대 2,000대의 수용 용량을 가지고 있어서 총 4,000대의 첨두시간대의 통행량만 감당할 수 있기 때문에, 용량을 초과하는 1,000 대의 자동차 교통량으로 인해 교통 혼잡을 겪게 되고 이러한 1,000대 분의 자동차 운전자는 다른 대체 교통수단을 찾아야만 한다.

< 그림 2. 미국의 연간 자동차 운행거리 경향 분석 >

？ 가장 효율적인 해결방안은 이 도로가 최적의 교통흐름을 유지할 수 있을 정도의 첨두시간대 고속도로 통행료를 책정하는 것이다. 이 조치는 1,000 대의 잠정 첨두시간대 교통량의 운행을 분산시켜 교통 혼잡을 방지하고 교통재원을 확보하도록 해준다. 가장 최적의 통행료는 수요에 따라 변하게 되는데, 출퇴근 시간대의(오전 7:00 에서 9:00 및 오후 4:00 에서 6:00 시간대)일반시간대에는 자동차 운행 마일 당 2 센트 정도가 적당하고, 최 첨두시간대인 7:50 ~ 08:00 및 05:10~05:20 등의 시간대에는 10 센트 정도로 책정한다.

？ 고속도로를 확장하는 방안은 이러한 첨두시간대의 통행료 수입으로서 이러한 확장사업 비용을 모두 충당할 수 있을 정도로 재원이 충분히 확보되었을 경우에만 가능하다. 고속도로 확장을 선호하는 측에서는 종종 비 첨두시간대 도로를 이용하는 운전자들에게도 이러한 확장비용을 부담하게 함으로서 효율성의 원칙을 위반하고 있는데, 이는 첨두 시간대에 이용하는 운전자에게만 편익이 발생하는 사업에 대해 강제로 비용을 부담시키는 것은 비효율적이고 불공평한 행위이다. 비 첨두시간대의 운전자들은 안전장치 개선 등과 같은 자신들에게 편익이 발생하는 사업에 대해서만 비용을 부담하여야만 한다.

？ 고속도로 확장비용이 각 차로 당 8백만 달러라고 가정한다면, 이 금액은 각 차로 운행 마일 당 연간 3십만 달러에 달하며, 이 도로에 연간 300일 간의 혼잡일수가 있다면 매일 1,000 달러의 비용이 발생된다고 할 수 있다. 확장된 고속도로는 만일 각 차로가 하루에 1시간만 혼잡이 발생하고, 따라서 해당시간에만 통행료를 부과한다면 이 도로는 시간당 6,000 대의 차량을 효율적으로 통행시키므로 통행료는 평균 자동차 운행 마일 당 17 센트($1,000/6,000)가 적정할 것이며, 만일 아침, 저녁으로 2회의 혼잡이 발생하여 2회로 징수를 분리한다면 통행료는 8.7 센트가 적정할 것이다. 만일 통행료가 너무 높아 비용을 충당할 수 없을 정도이면 해당도로의 첨두시간대 통행량을 4,000 대 미만으로 감소시키게 되며 이는 전혀 효율적인 방법이 아닌데, 이 경우 자동차 운전자에게는 통행료가 비싼 6차로의 고속도로 보다 통행료가 저렴한 4차로의 고속도로가 더 편익을 많이 발생시킬 것이다.

< 그림 3. 교통비용의 크기별 구분 >

？ 통행료로 조성한 재원의 일부를 사용하여 해당 노선의 대안 교통수단인 Vanpool이나 버스 시스템 등의 보조금을 지원하거나, 대중교통 시설의 건설 및 통근교통량 감소 프로그램 등을 지원함으로서 첨두시간대의 자동차 교통량 수요를 감소시킬 수 있으며, 궁극적으로 교통 혼잡을 저감할 수 있다. 이러한 부대적인 서비스의 수준 및 속도, 목적지 접근 수월성 및 이러한 대안교통수단을 이용하는 것에 대한 지역사회의 인식 등 여러 가지 요소들이 이러한 부대사업으로 인해 감소되는 교통 혼잡의 정도를 좌우하게 된다. 어떤 경우에는 대안 교통수단이 수요를 유발시키지 못하는 동시에 교통 혼잡을 거의 감소시키지 못할 경우도 있어서 고속도로를 확장하는 것이 훨씬 효율적인 경우도 있다. 반면에, 대안 교통수단에 투자할 경우 고속도로의 교통 혼잡 완화 효과와 더불어 비 운전자들의 이동성 개선, 중심지 교통집중의 감소, 주차비용 절감, 소비자 교통비용 절감, 교통사고 감소, 에너지 절약 및 오염물질 감소 등 다른 부대적인 편익발생이 상당히 커서 고속도로 확장사업이 비용이 저렴함에도 불구하고 이러한 방식이 선호되기도 한다.

< 그림 4. 도로확장이 교통량을 유발하는 현상 >

4. 결론

？ 재래적인 교통계획에서는 교통 혼잡을 가장 중요한 비용발생 요소로 고려하고 교통 혼잡의 완화를 최우선적인 교통계획의 목표로 삼았다. 이 경우 교통시스템의 성능을 도로의 서비스 지수 또는 이동시간 지수(Travel Time Index)등과 같은 혼잡지수에 기반을 두고 측정하고 있다. 이러한 사실은 교통 혼잡의 해결이 다른 교통계획 목적보다 우선적인 목표가 되도록 하는 단초가 되기도 하였으며, 도로확장 사업이 다른 교통 혼잡 완화 전략보다 가장 우선시 되도록 하는데 일조하였다.

？ 교통 혼잡으로 인한 비용 및 교통 혼잡의 저감으로 인한 편익 추정은 사용하는 해석방법에 따라 매우 다른 결과를 나타낸다. 최근의 교통계획 시행방안은 교통 혼잡으로 인한 비용 및 도로확장으로 인한 편익을 다음과 같이 다양한 방법으로 과다하게 부풀리는 경향이 있다.

- 이 방법들은 총괄적인 교통 혼잡으로 야기되는 비용을 산정하지 않고 교통 혼잡의 강도를 측정한다. 이 방법은 이용자가 교통수단을 전환하거나 총 교통량이 감소될 경우 교통 혼잡이 완화되는 현상을 무시한다. 이동시간 지수는 심지어 비 혼잡성 교통량이 증가하면 교통 혼잡이 감소하는 것으로 간주하고 있다.

- 이 방법들은 자유이동 교통속도를 기본으로 하고 이동시간 절약을 과도하게 산정하는 등으로 인하여 교통 혼잡으로 인한 비용을 과다하게 산정한다.

- 이 방법들은 증가되는 하향 교통 혼잡, 교통사고, 에너지 낭비, 오염물질 배출 및 도심지 난개발 등을 포함하는 유발교통량과 교통유발효과를 과소평가 하거나 무시한다.

- 이 방법들은 도로 확장 및 자동차 교통량 증가가 비 동력 이동수단을 이용하는 사람들에 미치는 부정적인 영향을 고려하지 않는다.

- 이 방법들은 대체 교통 혼잡 저감전략이 가져다주는 부가적인 편익을 무시함으로서 이 대체전략들의 효용성을 과소평가하거나 무시한다.

< 그림 11. 도로확장과 대중교통이 교통 혼잡에 미치는 영향 >

？ 접근성 및 도로확장에 대한 특정 교통수단의 선호현상으로 인해 이러한 편협 되고 잘못된 교통 혼잡 저감대책을 채택하고 있다. 보다 통합적이고 객관적인 해석결과는 실제 교통 혼잡은 전체적인 교통 분야의 비용 중에 일부분에 지나지 않는다는 것을 알 수 있으며, 도로를 확장하는 방안은 일반적으로 다른 교통 혼잡 저감 전략에 비해서 전체적으로 덜 효율적이고 낮은 편익을 유발하는 것으로 나타났다.

？ 지속적인 교통 혼잡은 보다 근본적인 교통시스템의 문제로 인한 증상으로 간주할 수 있는데, 예를 들어 대중교통 선택권이 제한되어 있어서 시민들이 자가용 운전을 할 수 밖에 없거나, 연료 및 자가용 운전비용이 과도하게 저렴하거나 또는 토지이용 패턴의 비효율성으로 인해 이동거리가 길어진 이유 등이 근본적인 문제점이 될 수 있다. 비용의 왜곡, 즉 도로이용료, 주차장, 연료 및 자동차 보험 등의 가격이 상당히 낮게 책정되는 등의 현상으로 인해 경제적으로 과도한 자동차 운행량을 유발할 수 있다. 이러한 상태에서는 도로확장은 장기적으로 교통 혼잡을 저감시키는 데 별 효과가 없으며 오히려 다른 문제점들만 발생시킬 것이다.

？ 보조금이 특별히 지급 되어야만 하는 사유가 없는 한 소비자들이 자신이 부과하는 가치에 대한 비용을 부담하도록 하는 것이 효율성을 추구하도록 할 수 있는 전제조건이다. 교통계획에 있어서 교통 혼잡의 저감은 상당한 우선순위를 지니고 있지만 시민들은 자발적으로 주요 도로의 확장이나 혼잡통행료 및 도로이용 비용 등을 기꺼이 부담하려 하지는 않을 것이라는 사실은 자동차 이용자들은 이 문제가 그리 심각한 사항이 아니라고 인식한다는 반증이라고 할 수 있다. 유류세 및 도로통행료 등을 통한 인플레이션 효과를 보정한 도로 이용자 부담금은 지난 수 십년 동안 이러한 부담금에 대중들의 반발로 인하여 상당부분 감소하였다.

？ 비록 재래적인 해석결과는 도로확장 사업이 비용 효율적이라고 결론 내리는 경우도 있지만, 사용자의 도로 사용료로 조성한 재원은 주요 고속도로의 확장사업에는 상당히 부족하다. 고속도로 확장사업에 필요한 재원을 다른 부분의 자금을 이용하여 충당하는 것은 대단히 불공평하고 부당한 처사인데, 그 이유는 이러한 도로확장으로 인해 해당 도로를 이용하는 사람들을 위해 그렇지 않은 사람들 까지도 강제로 비용을 부담하게 되는 형태이기 때문이다.

？ 교통 혼잡의 비용과 교통 혼잡 저감편익을 과도하게 추정하는 것은 상호 모순된 교통 분야의 공평성 목적을 유발하는 경향이 있는데, 비 동력 교통수단 이용자 보다 동력 교통수단 이용자들을 우선시하고 신체적, 경제적 및 사회적 약자들의 교통수단 선택권을 제한하도록 하고 있기 때문이다. 교통 혼잡 저감 전략은 적정한 비용의 대중교통수단의 강화, 저렴한 이용요금 및 보다 접근성이 좋고 다중 대중교통수단을 이용하기 편리한 위치에 주택을 보급하는 등으로서 교통부분의 공평성을 확보하도록 할 수 있다.

？ 기타 교통 혼잡 저감전략들은 보다 다양한 편익을 제공하기도 한다. 비 동력 교통수단을 강화하고, 교통운임체계의 개편과 스마트 성장 개발정책 등은 교통혼잡을 저감하고 주차비용 저감, 안전성 향상, 에너지 절약, 배출가스 저감, 소비자 비용 절약, 지동차를 이용하지 않는 시민들의 이동수단 강화, 토지개발 계획목적의 지원 및 대중들의 보건상태 향상 등을 포함하는 매우 중요한 편익들을 제공한다. 이러한 전략들은 사실, 필연적으로 교통 혼잡을 저감하지는 않고 어떤 경우는 교통 혼잡의 강도를 증대할 수도 있지만 분명한 것은 단위인구 당 교통혼잡 비용은 상당한 크기로 저감하도록 한다.

？ 다양한 측면에서 통합 교통 혼잡 분석에 대한 중요성이 부각되고 있다. 대부분의 선진국들에서는 자동차 운행 수요는 거의 정점에 다다른 가운데 대체 교통수단에 대한 수요가 증가하고 있으며, 많은 수의 여행자들은 직접 운전을 하기 보다는 대중교통 수단이 편리하고, 간편하고, 비용이 적정하다면 충분히 이용할 의사가 있는 것으로 조사되고 있다. 도로교통 시스템이 성숙되어 있는 상황에서는 도로의 확장사업은 대단히 비용이 많이 소요되는 반면 거의 한계편익을 제공하지 못하고 있다. 모든 영향요소들과 교통과 관련된 목적들을 고려한다면 도로의 확장은 일반적으로 다른 교통 혼잡 완화대책에 비해서 비용대비 효율성이 떨어지는 방법으로 판단된다.

？ 통합 교통 혼잡 해석방법은 특히 신흥 개발도상국들에게 중요한데, 이들 국가에서는 자동차 교통량이 빠르게 증가하고 있기 때문이다. 비록 많은 국가들이 자동차 운행수요가 증가하고 도로의 확장사업이 비용대비 효율성이 뛰어난 상태에 있기는 하지만 도심지의 교통 혼잡 저감대책을 검토할 경우에는 이러한 통합 교통 혼잡 분석방법을 적용하는 것이 매우 중요하다. 대중교통 수단의 개선, 교통요금체계 개편 및 스마트성장 정책들을 조합하여 반영하는 정책은 도심지에 무료도로를 확장하는 방안보다 비용대비 효율적이고 편익을 극대화하며 보다 공평한 정책이 될 것이다.

？ 본 보고서는 차량운전은 나쁜 것이고 고속도로는 확장되어서는 안 된다고 주장하는 것은 아니다. 그러나 모든 영향요소와 선택사항들을 고려해 볼 때 고속도로의 확장은 일반적으로 주장하는 것 보다 훨씬 비용이 많이 들고 다른 정책 및 프로그램에 비해서 전반적으로 작은 편익을 제공하는 방법이다. 의사결정권자들과 일반 대중들은 이러한 기존의 편향된 사고와 누락된 편익 등에 대해 이해하는 것이 대단히 중요하다.