PFI를 포함한 인프라사업 실시에서는 우선 공공 서비스로서의 요구 여부에 따라 해당사업의 필요성을 검토하는 것이 필요하다. 여기에 사업으로서 실시 필요성이 있을 경우에는 사업의 공공성과 채산성 등을 고려한 뒤 관민의 적절한 역할분담 아래 사업에 가장 적합한 방법을 검토해야 한다. 인프라 사업 모두가 PFI의 적용 대상은 아니다. 공공성이 대단히 높을 경우, 예를 들면 국제 허브공항·항만, 광역 간선도로와 같은 국가전략상의 근간이 되는 인프라 정비에 대해서는 고도의 공공성 관점에서 정부가 주체적인 역할을 다해야 한다.

PFI에 대해서는, 정부측에서는 민간부문이 할 수 있는 것은 민간에 맡긴다고 하는 행정개혁의 추진과 재정부담 삭감(세금의 절약, VFM(Value for Money))을 달성할 수 있고, 민간측에서는 적절한 리스크 분담과 창의성 발휘에 의해 사업채산성이 예상될 경우 사업화되는 것이다. 이러한 본래 취지의 PFI사업이 확대되면 민간부문에서는 인프라의 정비·운영이라고 하는 새로운 사업영역이 열려 기술이나 노하우를 살릴 수 있는 다양한 기업의 참여에 의한 내수와 고용 확대로 연결된다. 금융면에서도 인프라의 운영에 의해 장기적으로 안정된 자금흐름에 착안하여 적절한 파이낸스 체계를 구축할 수 있다면 투자 대상을 모색하는 국내외 민간자금의 유도·활용이 이루어진다.

그렇지만 일본의 PFI사업은 관민의 적절한 리스크 분담 아래 민간이 의욕적으로 사업에 참여하고 창의성을 발휘할 수 있는 제도가 아직 충분히 정비되지 않고 있다. 자금조달면에서도 사업 단계나 리스크에 따른 다양한 자금공급이 이루어지는 환경이 갖춰지지 않고 있다. 이 때문에 지금까지의 PFI사업은 공공시설물의 시설정비형 사업이 중심이 되고 있으며 BOT나 BOO 등에 의한 운영주체형 사업건수는 얼마 되지 않는다. 새롭게 도입된 컨세션(concession)방식도 포함하여 운영주체형 PFI사업이야말로 민간의 창의성을 더욱 발휘할 수 있는 것이다. 이미 여러 국가에서는 민간에 운영관리까지 맡기는 형태의 PFI(또는 PPP라고 부른다) 사업의 적극적인 활용이 진행되고 있다. 일본에서도 PFI사업에 대해서 적절한 활용과 보급 확대를 위해 「관에서 민간에게」라고 하는 공공부문의 조직·업무의 효율화와 개혁을 촉진시키면서 민간의 창의성을 발휘할 수 있는 규제·제도 개혁과 환경정비가 필요하다. 이를 위해 여기에서는 PFI사업의 추진에 관하여 아래와 같이 제안한다.

1. 민간의 창의성을 발휘할 수 있는 PFI사업의 추진

(1) 정부 추진 체제의 근본적 재검토

정부는 인프라사업의 필요성과 PFI의 적합 여부를 확인하는 것을 대전제로 하여, PFI로사업화할 경우 민간이 적절한 리스크 분담으로 사업채산성이 예상되도록, 민간의 창의성 발휘를 저해하는 규제·제도의 개혁, 관민의 적절한 리스크 분담에 필요한 조치, 관민의 equal footing을 꾀하기 위한 세제상의 조치 등을 시급히 강구할 필요가 있다. 이를 위해 총리를 회장으로 하고 전 각료로 구성하는 PFI사업추진회의(현행 민간자금 등 활용사업추진회의를 개칭)가 사령탑으로서 필요한 조치를 정부가 일체 추진해 가야 한다.

민간의 지혜를 모으고 민간의 입장에서 필요한 개혁과 조치를 실현하기 위해, 사령탑인 추진회의 아래 국내외의 인프라 프로젝트 경험이 풍부한 민간 전문가를 중심으로 구성하는 PFI사업추진위원회(현행 민간자금활용사업추진위원회를 개칭)을 두는 것이 필요하다.

본 추진위원회가 규제·제도 개혁이나 필요한 조치 내용을 기획 입안하고, 사령탑인 추진회의를 통해 실현해 나가야 한다. 또 본 추진위원회는 PFI사업의 모니터링과 구체적인 사례에 근거한 장애 추출과 해결책을 수립하는 것을 중요한 역할로 할 필요가 있다.

한편 관계 각 부처는 PFI에 관한 전담부서를 정하고 민간의 창의성을 발휘시키기 위한 조치와 프로젝트 안건 형성에 책임을 지는 것으로 한다.

(2) 규제·제도 개혁의 새로운 추진

정부 추진 체제의 근본적 재검토에 의해, 여전히 실현되고 있지 않는 것으로서 다음과 같이 규제·제도 개혁으로 시급히 착수해야 할 것을 다시 요청한다.

① 사업기획에 대한 민간부문의 자유로운 안건 발표와 어드밴티지의 확보

PFI사업에서는 국가와 자치제가 실시 방침을 결정한 후 민간부문에 입찰 응모를 하는 것이 일반적이어서, 민간의 창의성은 기존 틀 속에서만 발휘될 수 밖에 없다. 또 현행 제도에서는 만일 입찰전에 민간이 우수한 제안을 해도 사업자 선정 심사시에 우선적으로 고려되지 않기 때문에 민간으로서 제안의 인센티브가 없다. PFI의 핵심이 되는 민간의 창의성은 사업의 도입 가능성 조사와 요구수준을 만들어 가는 초기단계부터 발휘되는 것이 필요하다. 그렇게 함으로서 관민 쌍방에 있어서 보다 좋은 사업내용이 되고 리스크 분담 등으로 적절한 계약 내용이 될 수 있을 것으로 생각한다.

2011년의 PFI법 개정으로 실시 방침 수립에 대한 민간제안을 제도화한 것은 평가할만하지만 사업의 기획 단계부터 민간제안의 촉진이 더욱 요청된다. 이 때문에 국가와 자치제에서는 공평성과 투명성을 적절하게 확보하면서 PFI사업 기획 단계부터 아이디어 제안 공모 등 민간의 자유로운 제안을 촉진하고 뛰어난 제안에 대해서는 사업자선정시 가점평가하는 것 같은 구조를 마련해야 한다.

② 입찰 단계에서 민간의 사업참여 의욕을 가질 수 있는 응모 방식의 정비

PFI사업 응모시에 필요서류와 부수가 많은데다 상세한 리스크 견적 등을 포함, 제안서작성에 엄청난 시간과 노동력을 필요로 한다. 그런데 현행 PFI사업에서의 응모 절차는 종래형 공공사업의 구조에 유래하여, 일단의 경쟁입찰 방식이 기본이 되고 있어 엄청난 비용을 들여 제안서를 작성해도 낙찰받지 못하면 큰 손실을 입게 된다.

이 때문에 PFI사업에 대해서는 민간사업자가 번잡하고 과도한 부담을 들이지 않고 제안할 수 있고, 게다가 제안내용에 창의성을 쉽게 발휘할 수 있는 응모 방식으로 정비해야 한다. 이를 위해 여러 국가의 사례를 참고로 발주자와 민간사업자가 충분한 의사소통을 하고 쌍방의 부담을 경감하면서 우량한 사업자로 좁혀지는 다단계 선발·경쟁적 대화 방식을 채용할 필요가 있다. 그러한 응모방식에서는 ①제안서 양식의 공통화, 내용·분량의 삭감, 제출 부수의 압축 등의 응모절차의 간소화와 함께, ②업무요구 수준이나 계약 조건에 대해서 정부측의 의향을 직접 확인할 수 있는 대화 프로세스를 포함, ③제안에 관한 사업자 선정 평가도 비가격요소를 포함한 창의성을 중시한다 라고 하는 것으로 해야 한다.

이러한 응모방식의 적절한 운용에서는 업무 요구수준, 낙찰자 결정 기준, 대화 프로세스 등에서 발주자인 정부측의 의향을 명확히 나타내는 것이 요청된다.

③ 운영 단계에서의 공공 서비스 내용의 신속하고 유연한 재검토

PFI사업에서는 사회경제의 환경변화, 주민의 생활 패턴 변화, 기술혁신 등과 함께 민간의 시각에서 유연하게 공공 서비스 내용을 재검토하는 것을 빼놓을 수 없다. 그런데 자치제의 PFI사업에서는 서비스 내용이 계약 등으로 규정되고 있어 계약 변경이 의회승인 안건이 되는 경우도 있어 민간사업자에게는 서비스 내용의 재검토는 엄청난 시간과 노동력이 필요하게 된다. 이 때문에 PFI사업자로부터 자치제에 대하여 서비스 내용의 재검토 요청이 있을 경우에는 자치제측이 신속하고 유연하게 대응하도록 정부는 계약 가이드라인을 재검토하고 각 자치제에 철저히 준수하도록 해야 한다.

④ 민간의 입장을 고려한 PFI사업에 관한 과세 특례조치

PFI사업에서는 대상시설은 일정기간 마다 대규모 수선이 필요하게 되고 거기에 대비해서 일정 기간 내부유보를 할 필요가 있다. 그러나 공공으로부터의 PFI사업자에 대한 사업비의 매년 지불액은 평준화되어 있는 경우가 많아 필요한 수선 비용을 염출하기 위해 내부유보를 하면 현행 세제에서는 과세대상이 된다. 공공으로부터 사업비 지불이 없는 독립채산형 PFI사업의 경우 대규모 수선은 모두 민간측 부담이 되므로 원활한 내부유보 필요성은 한층 높다. 민간사업자가 공공시설의 대규모 수선에 원활하게 대응 할 수 있도록 비과세 취급되는 수선 적립금 제도를 창설해야 한다.

⑤ PFI사업 기간 동안의 SPC 지분 양도의 탄력화

PFI사업에서의 특별목적회사(SPC)의 지분(주식, 후순위채권)에 대해서는 당초의 계약 등에서 규정되고 있으며, 사업기간 동안 지분 양도는 용이하게 할 수 없다. PFI사업에 대해서는 참여 사업자가 각각 강점을 가지고 있는 분야가 있어 장기간에 걸친 운영 단계에서는 그 노하우나 능력이 있는 기업이 중심이 되는 것이 바람직하다.

일본의 PFI사업에서는 지금까지 건설회사가 운영단계에서도 대표 기업으로 남는 경우가 있지만 운영에 관여하는 기업을 육성하여 참여기업의 저변을 확대해 가는 의미에서도 양수자의 범위와 양도 시기 등을 적절하게 고려하면서 사업기간 동안에 SPC 지분 양도가 탄력적으로 될 수 있도록 정부는 계약 가이드라인을 재검토하고 각 자치제에 철저히 준수하도록 해야 한다.

⑥ 인프라사업에 관한 자료의 공개 촉진

컨세션방식 등 민간사업자에게 유지관리·운영을 맡기는 PFI사업 확대를 꾀하기 위해서는 사업권 취득을 검토하는 민간사업자가 정확한 사업채산성 검토와 충분한 기업실사(Due Diligence, 사업전 자산상황 확인)를 할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 이를 위해 국가와 자치제는 인프라사업에서의 설계, 건설, 유지 운영, 자산, 부채, 자금흐름, 설비 가동율, 운용성적(Track Record) 등의 자료 정리, 축적, 공개를 시행해야 한다. 특히 컨세션방식이 적용가능한 사업(상하수도, 지하철 등의 요금징수 가능한 사업)의 대부분은 자치제에 존재하고 있어 자치제에서의 자료 공개 촉진이 대단히 중요하다. 정부는 자료 공개의 가이드라인을 정하고 각 자치제에 철저히 준수하도록 해야 한다.

⑦ 노후 인프라의 갱신에 대한 PFI사업의 활용

일본에서는 고도 경제성장기에 집중 정비된 인프라(도로·교량·수도 등)가 노후되고 있어 향후 유지관리·갱신비용의 급증이 예상되고 있다. 인구감소와 저출산 고령화에 의해 세수가 저하하고 앞으로 재정위기가 계속되는 가운데 유지관리·갱신비용도 용이하게 염출할 수 있는 상황이 아니다. 이러한 어려운 재정 상황 속에서 선택과 집중을 꾀하면서도 필요한 인프라의 유지관리·갱신을 착실히 해나가기 위해서는 민간의 능력과 자금을 활용한 PFI사업은 유효한 방안이 된다. 이를 위해 먼저 정부의 주도 아래 각 자치제가 대학 등의 전문기관 협력을 얻어 개별시설의 노후도, 유지관리 비용, 이용 상황 등의 정보를 파악하고 갱신 투자 계획을 수립하는 것을 전국적으로 추진할 필요가 있다. 여기에 갱신 투자에 PFI를 유효하게 활용하기 위해서는 민간사업자가 사업성을 확보 할 수 있도록 수익성이 있는 부대사업의 실시(행정재산의 상업이용 등)을 널리 허용하는 등 민간사업자가 갱신 투자에 적극적으로 참여할 수 있는 제도상의 수당이나 규제 개혁을 강구할 필요가 있다.

2. PFI사업에 대한 민간자금의 적절한 활용 촉진

앞에서 살펴본 바와 같이 민간이 창의성을 발휘할 수 있고 사업채산성을 예상할 수 있는 PFI사업의 추진 체제와 규제·제도개혁 실현을 전제조건으로 하여 민간자금의 적절한 활용 촉진이 이루어질 필요가 있다.

(1) 자금조달의 다양화와 관민의 적절한 리스크 분담

PFI사업 확대에 있어 프로젝트 파이낸스 등의 프로젝트 자금흐름에 의거한 자금조달이 쉬운 환경으로 정비할 필요가 있다. PFI사업의 자금조달에 대해서 금융기관의 융자뿐만 아니라 자본시장에서의 Equity(주주자본)자금의 조달 등 조달방법을 다양화하는 것으로 인프라펀드의 육성과 함께 개인도 포함한 폭넓은 투자 자금을 불러들이는 것이 필요하다.

여러 국가들과 같이 일본의 연기금 대다수가 장기운용 투자대상으로서 인프라사업에 대한 투자에 관심을 가지고 있어 PFI사업의 자금조달 다양화와 잘 연계시키는 것이 요청된다. 이러한 금융면에서 PFI에 의한 사업화의 가능여부를 생각했을 경우 최우선 포인트는 사업성이다. 바꿔 말하면 리스크 평가를 근거로 한 융자의 변제 확실성, Equity 투자가의 채산성에 관한 검증이다. 불가항력 등의 민간사업자가 컨트롤 할 수 없는 리스크에 대해서는 정부측이 부담해야 할 것이다. 만일 그러한 리스크를 민간에 전가한다면 리스크의 현재화에 대비한 대응방안을 채용하기 위해서는 큰 부담이 요구되어 결과적으로 사업으로서 성립되지 않게 된다. 다시 말해 PFI사업의 자금조달에서는 관민간에 적절한 리스크 분담이 이루어지는 것이 매우 중요하다. 특히 컨세션 등에 의한 독립채산형의 대규모 인프라 운영(국제공항 등)에 대해서는 외적요인에 의한 수요의 불확실성이 있으며, 민간에서 장기간의 리스크 평가가 대단히 곤란한 점에서 관민의 리스크 분담의 균형이 이루어지도록 수요변동 리스크를 관민 쌍방간에 부담하는 것과 관민협의에 의해 이용 요금의 수준을 유연하게 변경할 수 있는 것을 미리 정해 두는 것이 필요하다.

(2) 관민연계 인프라펀드의 유효한 기능 발휘

현재 일본 정부에서는 PFI사업에 민간자금 공급을 촉진시키는 것을 목적으로 한 관민연계 인프라펀드를 2012년도 중에 설립할 예정이다. 정부자금을 실마리로 PFI사업의 자금조달 다양화라고 하는 이점이 기대되기 때문에 민간자금의 적절한 활용 촉진을 위해 다음 사항의 실현을 요청한다.

① 민간의 입장에서 민간자금 활용 사업추진기구의 조직 운영

관민연계 인프라펀드를 맡은 민간자금활용사업추진기구는 민간의 입장에서 투융자를 한다고 하는 방침을 명확히 하고, 부처 출신자 중심의 운영과 새로운 낙하산인사가 되지 않도록 해야 한다. 추진기구의 구성원은 민간출신자가 과반수를 차지하는 것으로 하며 국내외의 인프라 프로젝트와 금융·재무, 법무 등에 정통한 우수한 민간 인력의 참여을 요청해야 한다. 추진기구에는 국내외의 민간자금을 불러들이는 프로모션사업, PFI도입 효과와 제도의 계발도 중요한 역할로 할 필요가 있다.

관민연계 인프라펀드는 민간 투자의 실마리가 되는 것을 목적으로 하여 기본적으로 민간이 조성한 인프라펀드를 통한 간접적인 투융자를 하는 것으로 되어 있다. 그 대상후보로서는 일본의 PFI사업 확대에서 선도적인 사례가 되는 인프라 사업, 구체적으로는 칸사이(關西)공항·이타미(伊丹)공항과 센다이(仙台)공항의 컨세션 사업을 생각할 수 있다. 단, 초기 민간투자를 원활하게 유도한다고 하는 의미에서 직접 투융자하는 것도 검토하여야 한다.

② 인프라 펀드를 통한 민간자금 활용을 위한 세제상의 조치

PFI사업 확대를 위해 사업 단계와 리스크에 따른 다양한 자금조달 수요와 폭넓은 투자가로 부터의 투자를 이어나가는 인프라펀드의 건전한 육성이 일본에서도 필요하다. 이를 위해 인프라펀드에 대한 개인투자가도 포함한 폭넓은 민간투자의 인센티브가 되는 세제상의 조치(금융소득 과세 경감)을 강구하는 것이 필요하다. 여기에 해외사례를 참고로 자치제가 관여하는 인프라펀드에 대한 투자가에 대하여 그 자치제에 납부하는 지방세의 세액공제 권리를 부여하고 그 권리를 제3자에게 양도 가능하게 하는 것으로 펀드의 이율을 올릴 수 있는 특례조치의 창설을 검토하여야 한다.