1. 서론

의사결정권자로 하여금 보다 나은 선택을 하도록 도움을 주는데 제공되는 비용편익 분석의 역할은 언제나 명확하지 않다. 경제성장을 우선시하는 오늘날의 환경에서 많은 의사결정권자들은 지역 및 도시의 경제활동에 어떻게 영향을 미치는지 알길 원하는 해당 지역이나 도시의 토지 이용 계획자나 다른 관계자들의 생각들과 같은 실질 경제에의 영향력에 대한 증거들을 찾는다. 교통부에 의해 수행된 연구에서는 통합적인 측면에서의 교통부문의 광범위한 편익과 노동 공급에의 영향을 증거로써 제시한다. 이러한 연구는 사회후생에 기초한 접근방식 및 총 부가가치 및 GDP 간의 차이점을 연계하는 방식으로 진행된다.

영국의 급행열차 계획의 경우에 위와 같은 증거들이 영향력을 미쳐왔다는 것에 논란이 있다. 급행열차가 도시의 가치를 높이고 또한 도시의 동 계획에의 기여도 형성에 도움을 준다는 새로운 증거들은 1980년대 전통적인 평가방식에서는 나타나지 않았다. 후생 평가의 대안적 접근방식으로 GDP 및 총 부가가치 형태로 추정된 비용 절감의 현가 추정치 등과 같은 방법이 의사결정권자에게 경제적 효과를 설명하는 정보로써 개발되어 왔다. 그러나 이러한 방식은 일반적으로 적용되지 않는 조치였다. 그러나 포괄적인 경제적 영향에 대한 후생평가의 이론적 장점에도 불구하고 사후적으로 영향의 가치 평가를 제공하기 위해 수립된 연구들로부터의 증거는 위 후생 평가 사례를 인지하지 못하였다.

2. 런던 철도 여객 네트워크 발전

18세기 중반 영국 전역과 런던을 연결하는 핵심 철도라인이 건설되었을 때는 런던 중심부를 거치거나 가로지르지 않았다. 각 철도 회사는 도시의 외곽부에 그 종착역을 건설하였다. 높은 토지 가격과 공학적 기술 제약조건들로 인해 도시를 가로지르는 것이 적절히 이행되지 못하였다. 특히 토지 구매를 촉진하기 위해서는 각 사업에 대해 의회의 동의가 필요한데, 그들은 도시 중심부로의 철로에 대한 어떤 제안에도 반대입장을 보였다. 따라서 승객들은 마차나 도보로 도시 중심부로 이동을 계속하였고 그 속도는 더디고 거리는 혼잡하였다.

1944년 영국 정부는 아베크롬비(Abercrombie) 계획이라 통용되는 위대한 런던 계획을 공표하였다. 동 계획은 런던의 60-70km 이내 지역을 가로지르는 토지의 사용과 교통 계획 간의 큰 협력을 제안하였다. 또한 동 계획은 위성마을의 개발과 남동부의 마을 확장, 그리고 런던 주변의 그린벨트지역 조성을 포함하고 있다. 동 계획은 런던 계획의 철도 위원회에 의해 개발된 신규 철로 개발을 제안하였다. 따라서 1946년 보고서에서는 런던 중심부를 통과하는 신규의 몇몇 철도 라인 개발을 포함하고 있다. 이러한 계획은 2차 대전 이후 런던의 인구와 제조업 일자리를 그린벨트 외곽지역으로 이주시켜 마을을 조성하는 정책이 채택되었다. 그러나 동 계획에 의해 제안된 철도 노선은 단지 노선 ‘C'만 건설되었으며, 1960년대 런던 교통부에 의해 개발된 계획은 지하철 노선으로 개발되었다. 재원조달의 실패와 위대한 런던 계획의 필수적인 부문인 인프라 건설 실패는 높은 수준의 국가 계획을 이끄는데 영국의 꺼려함을 나타내는 명확한 사례를 제공한다.

3. 영국의 운송 평가 방법(1965-2000)

영국의 빅토리아 라인 개발 및 영국 도로 계획에서는 최초의 운송부문 비용편익 분석체계를 수립한 사례이다. 동 분석은 영국정부의 사업 승인과 재원조달이 이루어진 후 몇 년간 수행되었다. 이러한 분석체계 수립은 운송부문의 사업 효율성을 평가하는 정량적 노력을 시도한 점에서 의미가 있다. 그러나 경제개발 복적에 기여하는 교통 인프라 프로그램의 확대 의사결정이 경제적 분석이라기보다는 정치적 판단에 의존하였다는 문제점이 있다.

1965-2000년 기간 동안 철도의 대부분 투자는 현존 자산의 최소 이전 비용에 중점을 두고 이루어졌다. 철로 운영의 전반적인 비용을 절감하기 위해 요구되는 대부분의 사업들에서 비용편익 평가가 이루어지지 않았으며, 따라서 동 계획의 런던 경제에 미치는 영향에 대한 추정도 시도되지 않았다.

4. 평가 방법의 발전

1999년 SACTRA(Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment) 보고서에서는 기존의 평가 방법을 개선하고 업데이트하며, 모델링 방법론과 권고내용의 범위를 결론지었다. 이에 따라 주관 부처를 신규 자료와 방법론을 전통적인 비용편익 분석에 포함하여 개선해 왔다.

분석 부분에 있어서 운송 인프라와 관련된 지역의 우선적인 영역에 대한 경제적 평가 보고서가 작성되고 이후 보다 폭넓은 경제적 편익 산정이 이루어졌다. 여기에서는 기존에 사용되지 않은 신규 모형에 대한 후생편익 추정 방법론 등이 적용되었다. 또한 영국 정부는 교통 부문 평가를 지원하기 위한 전반적인 경제적 편익의 정량화 작업을 세밀화 하였다.

2005년의 평가 보고서에서는 산업부문을 이용한 교통의 불완전 경쟁 존재의 증거를 검토하였으며, 그 결과 시장가격이 생산비용을 초과한다는 것을 정량적으로 보였다. 따라서 영국의 평균적인 가격/비용 비율이 약 10%이며, 이후 가이드라인에서는 모든 여행시간과 비용 절감 추정치에 시장 불완전성을 반영하는 요인으로 1.1을 곱하도록 권고한 바 있다.

2005년 가이드라인에서는 다중 수송 모드에 대한 노동 공급효과, 운행비용 변화, 효율적인 밀도 변화 등을 추정하기 위한 방법론 채택을 요구하고 있어서 전반적인 경제적 편익이 어떻게 변화하는지 파악하고자 한다.

가장 최근인 2011년 4월 정부가 공표한 보고서에 따르면 운송 사업의 경우 사업의 평가 측면에서 의사결정권자가 전반적으로 고려해야할 5가지 분야로 전략, 경제성, 재정적합성, 관리의 적절성, 상업적 실현가능성 등을 포함하고 있다. 따라서 기존의 물리적 비용편익 관점에서 보다 폭넓은 사회경제적 평가가 요구되며, 추가적으로 장기적인 운영관리 전략 측면까지 비용과 편익을 고려해야 함을 강조한다.

5. 경제적 편익과 급행철도

급행열차 계획은 런던의 철도 서비스 이용자수의 증가하는 문제점에 대한 해결책으로써 개발되었다. 1989년 최초의 제안에서는 전통적인 비용-편익 방법을 사용하여 평가되었다. 당시에는 경기 침체를 포함하여 계획에 대한 재원 투자 결정 실패, 주관기관의 결여 등 여러 가지 이유로 진전을 이루지 못하였다. 그러나 2003년 동 계획이 재검토 되었을 때는 폭넓은 경제적 편익 분석에 대한 가이드라인이 개발되기 시작하였고 사업 주체로써 위대한 런던 기관(Greater London Authority)이 런던 중심부의 노동 공급 제약 및 기업의 입지하고자하는 의지 등을 반영하기 위해 노력하였다.

폭넓은 경제적 편익을 포함함으로써 보완된 평가 방법에서는 급행열차의 경우에 적합성을 보여주고 있다. 급행열차는 런던 중심부의 비상선에 6%의 철도 용량을 추가한다. 지난 10년간은 현존 지하 노선 개선사업과 몇몇 런던 중심부 역의 재건, 그리고 다수의 주요 통근 노선열차를 연장함으로써 18% 추가 운송이 가능하게 되었다. 급행열차는 이미 노선을 따라 역에서 가까운 곳의 건물과 사무실의 재개발에 책임을 지고 있다. 그러나 급행열차는 새로운 운송량 변화 또는 창출을 위해 변형이 요구되지는 않는다. 이미 급행열차 역은 런던의 지하철이나 핵심 철도 네트워크의 모든 지역에서 적절히 서비스되고 있기 때문이다.

6. 결론

비용편익 분석은 의사결정권자에게 정보제공과 교통 계획의 영향에 대한 대중의 정보제공, 부처 간 예산 할당 우선순위에 대한 결정을 지원하기 위한 수단으로써 영국에서 오랜 기간 수립되어 왔다. 교통부는 영국에서 계획의 입안자로 하여금 사용할 수 있는 방법론에 대한 가이드라인을 제공할 책임이 있으며, WebTAG(Web- Based Transport Appraisal Guidance)를 통해 이루어지고 있다. 방법론에서는 정책의 우선순위를 반영하도록 개발되어지고 있다. 여러 가지 제약조건 하에서 교통부문의 경제적 영향은 전통적인 비용편익 분석에 추가적인 후생 영향을 통해 추정된다. 그 영향은 증가된 집적의 효과로부터 발생한 편익을 만들어낸다. 그 방법론은 아직까지 견고하게 비용편익 분석 원칙에 기초한다.

좀 더 폭넓은 영향은 국가의 경제 후생의 순 증가로 나타난다. 교통부는 사업비 절감 및 노동력의 통근 비용 저감에 대응하여 나타나는 추가적인 산출 및 기업의 접근성 변화로 인한 비용 절감 등과 같은 교통 계획의 GDP 효과로써 무엇이 정의될 수 있는지 가이드를 제공해오고 있다. 그러나 이러한 측면은 아직까지 의사결정권자의 전략적 관련성을 가지며 경제성 분석으로부터 분리된 측면으로 남아 있기도 하다. 비용편익분석과 달리, 폭넓은 경제적 분석 접근방식은 사업이 높은 가치를 창출하여 편익이 그 비용을 초과할 정도로 충분히 이익이 발생할 것인지 설명하지는 않는다. 그러한 점에서 WebTAG는 교통 모형으로부터 일반적으로 도출될 수 있는 경제적 영향과 의사결정권자의 관점에서 교통이 어떻게 경제에 영향을 미치는지에 관한 추정결과를 제공하는 데 장점이 있다.

그러나 아직까지 토지 이용 계획자와 교통 경제학자간에는 교통 평가 방법론과 관련하여 지속적인 분쟁이 존재한다. 특히 부딪히는 부분은 시간 절약에 관한 의존성에 관한 부분이다. 교통부 접근방식의 비평가들은 시간 절약은 통근자의 원거리 이동 효율, 보다 넓은 주거지 마련, 기업의 접근성 유리 지역으로의 재배치 등 보다 재빠른 편익으로 변환된다고 주장한다. 이러한 부분에서는 정부와 학계에서 어느 정도 공통된 이해관계가 존재하며, 다만 의사결정권자들의 정보 확보 범위 및 그 범위에 의존도가 여전히 높다. 특히 영국의 토지 이용계획 정책의 제한적 특성은 개선된 접근성을 모형화 하는데 제약조건으로 작용하며, 모형을 이용한 편익을 저감한다. 교통 부문 평가를 보충하기 위한 토지이용 변화에 대한 비용 및 편익의 포함은 토지 이용 변화 편익이 교통 모델에서 별도로 어떻게 구별하여 추가되어야 하는지 등 다른 도전 과제들을 야기한다. 이러한 부문에 대한 연구가 보다 발전되어 불확실한 정보를 보완할 필요성이 있다.