1. 서론 - 빠른 중국의 철도사업

중국의 철도분야는 2004년 채택된 중장기 계획 수립 및 2008년 재검토를 거쳐 새로운 개발 국면에 있다. 중국의 중장기 철도 개발계획에서는 2020년까지 현재의 총 철도 연장수준을 75,000km에서 120,000km로 증가하는 것을 목표로 하고 있다. 여기에는 16,000km의 고속철도망 건설을 포함하며, 3개의 지역 도시간 신규 노선, 신규 석탄 운송라인, 그리고 상당한 복선 전철 노선 등을 포괄한다. 이러한 계획은 세계에서 가장 큰 국가 철도개발 프로그램이라 하겠다.

정부의 2008년 경제 활성화 프로그램에서는 철도부(MOR: MInistry of Railways)로 하여금 향후 계획된 사업 및 추가적인 개별 사업의 이행 속도를 전례가 없이 이행하도록 하고 있다. 예를 들면 1,068km에 이르는 Wuhan-Guangzhou 간 고속철은 2005년 건설에 착수하여 2009년 12월에 권한 위임되도록 하고 있다. 동 노선의 이러한 시간 계획은 지난 5년간 착수된 고속철 사업보다 12개월 이상 빨리 완료된 것이다.

중국이 정부 사업승인과 함께 착수되어 권한 위임까지 5-6년 소요된 사업들의 경우, 다른 국가에서는 거의 7~15년이 걸렸다. 어떻게 중국은 사업 이후 사업관리를 그렇게 빨리 시작할 수 있을까? 세계은행은 지난 25년간 중국의 철도 개발 분야에 활발히 참여한 바 있다. 중국의 철도사업 이행과 개발을 지켜본 저자는 이러한 사업 진행의 핵심 요소로 단일 책임, 강력한 기술역량과 공정, 사업 효과라 불릴 수 있는 것 등 3가지를 뽑고 있다.

책임성

중국 철도부문의 가장 주목할 만한 면은 철도부문의 개발 전략을 수립 및 이행, 개별 사업의 재원조달 및 계획 수립, 철도사업 및 서비스 공급 메커니즘(예를 들면 도, 성의 정부와 합작 벤처회사 형태와 같은), 그리고 중국의 국가 철도서비스 관리(총 중국 철도 운송량의 95% 이상을 담당) 하는데 근본적인 책임이 있는 MOR의 역할이다.

MOR은 철도사업과 관련된 계획을 제안하는 한편, 주 위원회는 제안을 승인하고 개별적인 5개년 계획을 중장기 계획에 반영하도록 한다. 국가 개발 및 개선 위원회는 또한 개별 사업에 대해 사업의 실현가능성 연구를 수행하고 사업 이행의 우선순위에 대해 동의한다. 그러나 MOR은 이러한 모든 관련된 핵심적인 역할을 한다.

MOR은 주요 사업의 공급, 계획, 그리고 설계, 철도 관련 작업이 필요한 사항과 관련된 법제도적 권한, 그리고 철도 화물 과징금으로부터 철도 건설 필요재원 조달을 하는 중국의 가장 큰 단일 사업 현금 흐름에의 접근성 등을 조합시키는 강력한 권한을 지닌다. 이러한 막중한 책임성과 권한, 재원으로 인해 모든 사업 진행 단계에서 MOR은 목표 지향적 문화를 창출해오고 있다.

기술역량과 사업공정

비록 사업 진행기간은 짧지만 숙력도 및 노하우 구축에는 많은 년도의 투자가 뒤따른다. 고속철도 라인을 예를 들면, 국제적인 수준에서 요구되는 기술 채택과 연구를 위해 미리 선계통, 철도차량 설계, 신호 및 의사소통, 그리고 전기견인 등이 장기간 설치되었다. 선정된 기술들은 외국 제조업자들과의 기술이전 동의에 의해 이루어진 경우도 있지만, 중국의 필요성에 부합하여 상당부문 흡수되었다. MOR은 철도관련 사업을 이끌기 위해 수년간의 능력배양 작업을 시행하였다.

MOR은 철도 사업 이행의 토대로써 ‘한번에 6가지(six in one)'를 이라고 불리는 원칙을 채택해왔다. 이러한 항목에는 작업의 질, 안전, 완공시간, 투자 이익, 환경보호, 그리고 기술혁신 등이다. 상기의 6가지 원칙은 사업의 임관과정을 통해 사업의 계획과 설계에 이르는 모든 작업 단계에 강한 기술적 역량을 필요로 한다.

중국은 6개의 주요 철도 설계회사가 존재하며, 1개 회사를 제외하고는 MOR과 독립적인 주 소유의 기업들이다. 그들은 노선 조사를 비롯한 전반적인 철도 설계를 담당하며, 환경영향평가를 포함한 실현가능성 보고서를 정부에 제출한다. 표준화된 중국의 철도 설계는 조달과정과 사업 관리를 통해 이루어진다. 각각의 계약 사업들은 국제적인 경험을 가진 자문단에 의해 사업의 질적 성과에 대한 모니터링을 수반한다. 완공된 사업들은 MOR 제도화한 테스트 과정을 거치게 된다.

사업효과

중국의 중장기 계획의 규모는 중국 철도의 지속적인 장기 개발을 확신한 완전한 신규 산업을 창출하였다. 이러한 신규 철도 산업부문은 계약자, 제조업자, 서비스공급자 등 많은 관련자들을 통한 기술적 기관들로부터 거대한 규모로 증가하였다.

조사 및 설계기관들은 사업 보고서 및 즉각적으로 상세한 디자인 산출을 촉진하였다. 공장들은 슬랩 추적, 합성 교량, 터널 복공 등과 같은 표준화된 요소들을 재조하기 위해 쉬지 않고 돌아갔다. 공사현장은 밤낮없이 주 7일간 지속적으로 돌아갔고 한곳이 마무리 되면 다른 작업장에 인부들이 투입되었다.

다시 말해서 중국에서의 신규 철도 건설은 유럽과 북아메리카, 그리고 인도에서의 19세기 일상적인 작업과 같이 사업이 진행되었다. 만일 조속히 어떤일을 끝내길 원한다면 바쁜 사람에게 맞기라는 공용어가 있다. 중국의 철도 산업은 지난 10년간 더 바쁠 수 없을 정도였다.

2. 사업의 질과 안정성 타진 여부

사업 마감시한에 대한 압력에 대응하는 것은 일상적인 사업 진행은 자체적으로 위험성이 존재한다. 중국 이외의 사업 경험들에서 알려진 바에 의하면 일반적인 사업 진행은 경계심을 저감시킬 수 있는 잠재적으로 찾지 못한 안전도 및 지속성을 증가시킬 수 있다. 즉, 현재까지 잘못되지 않은 것은 앞으로 잘못되지 않는다는 것이다.

최근 Wenzhou의 열차 충돌사고는 중국의 몇몇 사업 참관자로 하여금 지난 몇 년간 달성된 사업들에 대해 검사와 검토에 대해 부주의하지 않았나 하는 의심을 가지는 계기가 되었다. 가장 최근 출간된 Wenzhou 사건 조사 보고서는 사고의 원인이 번개에 의한 충돌시 제대로 신호 장비가 작동하지 않은 것으로 보고 있다. 이 장비는 많은 테스트를 거치지 않고 2007년 후반 서비스에 들어 갔다. 보고서에서는 또한 고속철 건설사업이 안전관리를 경시하고 부정한 방식으로 계약이 추진된 것이 사고발생에 영향을 주었다고 결론짓고 있다. MOR은 개별적인 관련 사고 이외에도 최근 계획된 사업 표준에 대한 전반적인 검토에 착수하고 있다. MOR은 또한 2011년 7월 1일 자로 에너지 절약 관점에서 고속철의 최고 속도를 300km/h 로 규정하였다.

3. 중국 경험의 재현 가능성

여기서 우리는 중국의 이러한 사업이행 속도를 다른 나라에서 재현할 가능성이 있는가에 대한 질문을 가질 수 있다. 여기에는 물론 많은 국가들이 중국의 사례에서 고려할 수 있는 장점과 단점들이 존재한다. 우선 중국의 사업 준비과정과 공약, 그리고 대형 인프라 투자에 대한 확증적인 관점과 비전을 갖는 것은 충분히 참고할 만한 사항이다. 다른 한편으로 사업의 효과는 특정 신규 노선을 건설하는 다른 국가들에서 재현되기 어려운 부분이 있다. 또한 MOR과 같은 책임성, 권한, 재원의 집중 등은 대부분의 국가와 차이가 있는 경우이다. 물론 대부분의 국가에서는 철도부문의 공공행정과 공공사업의 폭넓은 책임성, 그리고 재원 등에 대해서 충분한 검토와 균형을 위해 부문별 거버넌스적 참여가 이루어진다. 이러한 참여 과정은 공공 거버넌스 이론에서 강한 지지를 갖지만 필연적으로 복잡성이 더해지고 주요 공공 기반시설의 공급 과정에 시간이 소요된다.

심지어 중국은 2008년과 2011년 사이에 경험한 철도사업의 상당부문을 축소시키고 있다. 동시에 동 기간 동안 만연한 경제 촉진 패키지 사업이 증가하였고 그 사업들의 예정시간이 압축되면서 중장기 계획의 상당부문이 진전되었다. 그러나 동시에 철도분야와 관련된 추가적인 설비용량 증가로 인해 회수되는 순 이익은 좀 더 시간이 걸릴 것으로 예상된다.

현재 중국에서는 철도 분야 내 사업을 포함해 경제 촉진 정책이 단계적인 축소가 진행되고 있다. 2020년까지의 중장기 계획 달성에 대한 타협 없이 연간 투자는 현재까지 정상적인 수준에서 이루어지고 있다. 그러나 추가적으로 발생하는 부채 보전에 대한 재원 지원 문제는 미래의 네트워크 개발 속도에 주요 제약요인이 될지도 모른다.