1. 배경

강도 8.0의 Wenchuan 지진은 중국 Sichuan 성 서부지역에 2008년 5월 12일 현지시각으로 오후 2시 28분에 발생하였다. 공공 및 민간 주택의 건설은 중국정부의 핵심 과제로 떠올랐다. 여기에서는 과거 재해로 인한 주택 재건축 프로그램에 대한 최근 국제 사례뿐 아니라 주택 재건축에 대한 재정지원 전략, 그리고 공급 메커니즘에 대해 논의하며, 중국정부의 향후 나아갈 방향을 제시해 보고자 한다.

2. 도시와 지방의 주택 재건설

도시의 주택 재건축 프로그램은 대규모 인구의 중간적 영구적 정착지 조성의 결과로써 이행비용이 크고 매우 복잡한 사안이다. 특히 도시 재건축은 인구밀도가 높기 때문에 다층건축물이 증가할 필요성과 복잡한 부동산 현황을 수용할 필요성이 있다. 다층적인 가옥 구조의 소유와 유지관리는 좀 더 포괄적인 법적 체계와 복잡하고 공학적인 구조물 구축에 대한 높은 건설비용이 요구된다.

지방 주택 재건축 프로그램은 좀 더 단순한 기술적 해결책 및 자체적인 투입 자원에 의존성이 높다. 이러한 점은 정부지원과 재건축 촉진에 과제를 증가시킨다. 특히 지방은 표준화된 재건축 기준을 회피하여 지진활동에 대한 취약성을 갖게하는 경우가 있다. 추가적으로 지방 지역사회의 피해는 단순한 피해를 대부분 포함하지만 농업이나 축산물 구조에 심각한 영향을 초래한다. 이러한 지역의 피해는 주택과 통합된 부분일 뿐 아니라 생계 회복에도 치명적이다. 즉, 피해는 손실을 가중시키고, 재건은 편익을 증가시킨다. 이러한 지역의 특수한 현실은 재건축의 일부로써 다뤄져야 하겠다.

집 소유주의 주택 손실도 심각하지만 임재주택자산의 손실은 주택 임대시장의 공급을 상당히 불안정하게 하여 주택을 임대하려는 사람들에게 영향을 준다. 이러한 결과는 토지가 없는 최빈곤층과 장기적인 주택 재건축 기간 동안 즉각적인 주거지 접근성이 쉽지 않은 계층에게는 임대시장 공급물량이 수요량을 따라잡을 때까지 지속된다. 따라서 정부 정책은 임대 인구의 수요문제를 다루기 위한 규정을 포함하도록 하는 것이 중요하다.

이러한 주택시장의 특수 상황 및 당면한 제약조건에 기반하여 사후적인 재난대응 재건축 이행 국가는 주택 소유주에 대한 방식과 대규모 계약방식과 같은 주택 재건축 이행에 차별적인 전략을 사용해오고 있다. 다음의 사례연구에서는 인도, 파키스탄, 그리고 터기의 사례에 대해 살펴보기로 한다.

3. 국제 사례

인도(Gujarat): 주택 재건축

2001년 인도 구자라트(Gujarat) 지진으로 영향을 받은 가구들은 재건축 및 보수에 대한 재정지원이 이루어졌다. 그들은 스스로의 필요와 당면한 문제에 따라 개별적으로 재건축 공정을 조직화하여 진행하였다. 집이 파괴된 소유주들은 특정한 재원 규모로 재건축 지원이 이루어진 반면, 손상된 주택의 소유주들은 손상 범위에 따라 각기 다른 규모의 집 보수 지원이 이루어졌다. 각기 지원금의 지불은 신규 개설된 가계 은행 계좌를 통해 직접적으로 이루어 졌는데 총 신규 개설 계좌는 66만개에 이르렀다. 지불금은 위험 저항 표준에 부합한 재건축 기준에 부합하도록 2-3차례에 걸쳐 배분되었다.

최소 주택 공급 정책은 영향을 받은 모든 가구에 대해 만일 지진 전에 상당히 큰 규모의 집에 거주했다 하더라도 최소한의 안전한 은신처에 머물 수 있도록 하였다. 예를 들면 지방의 경우 최대 정부 지원금 수준은 45㎡ 단위 안전 공동주택 건설에 필요한 자금울 2,117 US$(RS 90,000)로 제한하였다. 도시 지역은 50㎡ 까지 4,117 US$(RS 175,000)의 비용이 필요한 것으로 추정되었다.

구자라트 정부는 기술적인 가이드 제공, 건설재로 활용가능성 보장, 그리고 다양한 재난 방지 빌딩 건축에 대한 기술 감독 조직을 통해 주택 재건축 과정을 촉진하였다. 지진저항 건축 표준은 주 정부가 그 기준을 제공한다. 20개 모델 하우스 디자인은 기본적인 지진 설계가 포함되어 있는 한 대중들이 선택이 가능하도록 하였다. 이러한 방식은 유기적인 주거 발전의 경우에서 종종 찾을 수 있는 경우로, 재건축 주택이 소유자의 취향에 맞고 설계계획 필요성을 반영하여 일관된 방식 대신 모든 구조물에 적합한 지진 설계를 포함하도록 한다.

구자라트에서는 또한 마을의 이주가 이루어졌다. 이주 장소 결정과 토지지용 계획은 이주프로그램에 의해 영향을 받을 수 있는 모든 지역사회와의 자문을 거치고 기술적인 위험 자료를 이용하여 개발, 수립되었다. 이주계획은 그 과정에서 주택 소유권 보장을 위해 투명한 방식으로 지역사회에 배포되었고 논의가 이루어졌다.

파키스탄: 지방 주택 재건축

2005년 남아시아 지진으로 인해 파키스탄 정부는 재건축이 필요한 지역을 결정하기 위한 다부문 손실 및 피해 평가를 수행하였다. 그 결과 지방 주택 재건축이 최우선 순위로 나타났다. 공통의 방법론에 기초한 독립적인 손실 평가를 통해 정부는 개별 은행 계좌를 통해 채권 형태의 현금 지원금을 제공하였다. 주택소유자는 추가적인 비용을 보조해주기 위해 소유 자원을 제공하였다. 수혜자들은 가능한 피해 잔해들로부터 건설 자재를 재활용하기도 하며, 스스로 노동력을 사용하거나 계약자를 고용하고자 하였다.

정부는 개별 수혜자들이 그들의 취향에 맞는 약 23-27㎡의 공동 주택을 제공하기에 충분한 수준인 2,917 US$(RS 175,000)를 4종류 채권으로 제공하는 지방 주택 재건축 전략을 추진하였다. 부분적으로 손상된 주택들은 1,250 US$(RS 75,000)을 2가지 채권 형태로 보상을 받았다. 추가적으로 보상프로그램은 영향을 받은 가구 수가 아닌 주택 수에 기초하였다. 따라서 만일 한 주택에 한 가구 이상이 주거한 경우에는 집 소유주 만이 보상 혜택을 받았다. 이러한 방식은 집 소유주 스스로 재건축 과정을 추진하였고 재건축과 채권 지불방식에 대해 정부와 양해각서(MOU: Memoranda of Understanding)를 채결했기 때문에 가능하였다. 이러한 정책은 소유증가 및 프로그램의 지속성 보장에 도움을 주었다.

파키스탄 프로그램의 흥미로운 점은 품질 보증에 주의를 기울였다는 점이다. 세계은행 지원 사업들은 건축 결함이 몇 건이나 발생 하였나 라는 식으로 재건축 빌딩에 대한 기술적 감사를 포함한다. 이러한 결함 감지의 정확성을 위한 매뉴얼과 프로그램이 개발되었고 성공적으로 이행되었으며, 결국 재건축 주택이 지진 저항에 적합하도록 추진된다.

터키: 도시 주택 재건축

1999년 마르마라(Marmara) 의 지진(Mw 7.4)으로 인해 17,400명이 사망하였고 부상자는 44,000명에 이르렀다. 60만명의 사람들이 집을 잃었고 11만 3천개의 주택이 손상되거나 파괴되었다. 터키 정부는 집을 잃은 약 20만명의 사람들이 거주할 만한 저비용 아파트 건설을 지원하였다. 또한 터키 정부는 세계은행 및 UN 개발 프로그램, 그리고 기타 채권자들과 공동으로 약 17.95억 달러 규모의 비상 지진 체계 프로그램을 수립하였다. 주택 1 단위 당 정부에 의해 제공된 추정 예산은 현지 인프라 시설을 포함해 약 20,000 US$ 이다.

게다가 지진 시기에 터기에 주택보험은 개발되지 않았으며, 주 정부가 주택 소유자의 손실을 복원해주는데 재공 되는 암묵적인 보험 형태가 부분적으로 존재하였다. 이렇듯 대체비용의 크기는 정부예산상에 책임을 가중하였다. 터키 재난보험 풀(TCIP: Turkish Catastrophe Insurance Pool)은 지진 부문에 대해 공공부문에서 민간으로 위험을 전가하는 문제를 다루기 위해 설립되었다. TCIP는 터키 정부, 세계은행, 그리고 민간부문 재보험회사인 MilliRe를 지원하였다.

4. 교훈

인도와 파키스탄 사례의 공통점은 합의된 손실 평가 방법론에 기초하여 정부가 주택 소유주에게 고정 보조금을 지급했다는 점이다. 그 지불과정이 투명하였고, 피해 지역사회와 적절한 대화가 이루어졌기 때문에 이러한 방식은 하나의 성공적인 사례로 볼 수 있다. 재건축은 표준을 준수하는 것을 보장하도록 정부를 통해 채권 형식으로 보조금이 지불되었다. 파키스탄의 경우는 총 금액의 약 14%인 1차 지출금이 즉각적인 임시 거취가 필요한 곳에 빠르게 이루어졌고, 나머지 86%는 영구적인 주택을 위해 지불되었다.

지원금은 손실 평가의 결과에 기초해 지급되었지만 인도와 파키스탄 정부는 시간이 지남에 따라 개별 가구의 요구수준에 부합되는 것보다 확대된 표준의 공동 주택 재건축을 지원하였다. 이러한 정책은 주택 소유주의 장기적인 공간 필요성에 부합하도록 하면서, 중기적으로는 임시 피난처를 제공하게 된다. 주택에 대한 이러한 지원금은 혜택 받지 못하는 절대 빈곤층을 위해 사회적 안정망을 보충해주고 있다.

재건축되는 주택, 공공건물, 그리고 기반시설 등은 재난에 저항할 수 있는 기술과 위치 선정을 포함해야만 한다. 또한 이주 문제에 대해서는 전체 마을이나 사람들을 이주시키기 위한 계획 수립 이전에 이주 사유가 기술적으로 맞는 것인지에 대해 평가할 필요가 있다. 위험 회피를 위한 인구를 이주시킬 경우에는 신규 위험요인에 노출되는지 살펴보는 것이 중요하다.

파키스탄은 정부와 비정부 기구 등 파트너 조직들과의 효과적인 파트너쉽으로 능력배양과 긴급 대응에 기여하고 지진 저항 건축 표준에 준수하는 것을 보장하면서 현장의 주택 재건축 과정에 대해 모니터하고 감독하는 것이 유동적으로 이루어졌다. 또한 군대도 상기의 파트너들과 작업의 규칙적인 현장 감독 이행을 함께 하였다.

터키 사례에서의 교훈은 공공부문에서 민간부분으로 위험 이전 메커니즘의 발전을 들 수 있다. 순수한 정부 보조 재건축 시스템에서 보험 재원을 이용한 재건축 시스템 증가는 재난 발생시기에 정부의 재정적 어려움을 줄이면서 시장이 재정적 위험을 흡수하고 발전되어가는 중요한 단계이다. 터키사례의 또 다른 교훈 중 하나는 재난 발생 이전에 이주 프로그램 계획 수립에 대해 사회적 네트워크과 생계의 기회를 고려하는 것이 중요하다는 점이다. 예를 들면, 재건축 아파트 단지는 적절한 의학 장비와 물품을 가진 건강 보호 시설과 학교, 보도, 운동장, 그리고 공원 등을 포함한다. 이러한 부분에 대한 사전적 고려는 단지 거주가가 지진 이후에 심리적으로 안정감을 가질 뿐 아니라 지역적인 부동산 시장에서 주택 소유자의 자산가치를 가질 수 있도록 해준다. 또한 교통과 고용기회에의 접근성이 보장되는 것이 중요하다.

5. 권고안

중국 정부의 정책 결정은 미래 중국의 재해에 따른 재정적 기술적 지원에 대해 선제적으로 이루어질 필요성이 있다. 국제적인 사례들로부터의 교훈은 좋은 원칙을 가이드 해준다. 단기적인 요구에 맞는 정책도 중요하지만 주택 재건축 정책에 대한 장기적인 전략을 명심하는 것 또한 중요하다. 본 연구를 통해 중국 정부가 고려해야 할 장, 단기 전략들은 다음과 같다.

단기

- 주택 손상 및 손실 평가 수행에 대한 기준과 방법론 수립

- 영향을 받은 지역사회와 함께 손상을 받은 주택 자산 평가에 대한 종합적인 평가 착수

- 건축물 감 감독 이행의 기술적 역량 증대

- 필요한 경우 지역사회 이주 계획 및 재건축 기준 결정을 위한 종합적인 다위험 지도 작성 및 평가 활동 착수

중기

- 주택 정책과 운영 방식이 인프라 시설 재건축 프로그램과 통합적으로 이루어지도록 함

- 재건축과, 보수, 도시 및 지역 주택 소유자의 이주에 있어서 사회적 평등성과 균형을 유지하면서 차별화된 재원 마련 및 공급 전략 개발

- 다양한 재건축 프로그램 이행에 대한 감시 시스템을 포함한 제도적 장치 개발

- 물리적 재건축 프로그램에 대한 다층적 통제 시스템 개발

장기

- 재해 보험 프로그램에 관한 국제 경험 조사를 통해 중국에 적합한 민간 주택 목표수립, 보험 메카니즘에 대한 법제도적 체계 수립 등 미래 재난에의 재정적 노출 저감 노력

- 은행부문의 가능한 대출 채무 내에서 문제 해결 노력, 자산 파괴로 인해 대출자의 순수 자산 저감으로 야기되는 사회적 문제 해결 조치 등에 대해서 적절한 프로그램 마련 및 선택사항 인지