1. 머리말

 

2005년 10월, 일본도로공단(이하, 도로공단)을 비롯한 도로관련 4개 공단의 분할·민영화가 이루어져, (독)일본고속도로보유·채무변제기구(이하, 기구)와 6개의 고속도로주식회사 (이하, 회사)가 설립되었다.

기구의 업무는 고속도로 자산의 보유·대여 및 그 채무의 인수·변제이며, 회사의 업무는 기구에서 고속도로 자산을 차입하여 그 관리, 요금징수 및 신규 고속도로 건설을 행하는 것이다. 즉 도로관련 4개 공단의 분할·민영화란 고속도로 자산의 보유, 채무 변제를 행하는 부분과 그 건설·관리를 행하는 부분으로 분할하고, 전자를 독립 행정법인인 기구가, 후자를 민간기업인 회사가 담당한다고 하는 것이다.

분할·민영화 이후에도 이용자로부터의 요금수입으로 고속도로 건설 채무를 변제하고 있는 이상 고속도로가 채용하고 있는 유료도로제도 바로 그 자체에 대한 기본적인 변화는 생기지 않고 있다.

또 2009년 8월에 민주당 정권이 탄생한 이후 공약이었던 고속도로 요금 무료화에 관한 논의가 여론의 주목을 모으고 있다. 요금 무료화의 목적은 「유통 비용 인하를 통해 생활 비용을 내린다」, 「산지에서 소비지로 상품 운송이 용이하도록 하여 지역경제를 활성화 한다」, 「고속도로 출입구를 증설하고, 현재의 사회 자본을 유효하게 사용하여 정체 등의 경제적 손실을 경감한다」 등이지만, 일본에서는 「도로 무료개방 원칙」 (도로법 제49조)이 정해져 있어, 고속도로는 당초부터 건설을 위해 조달된 차입금을 요금수입으로 하여 상환한 뒤 무료로 개방되게 되어 있다.

이렇게 일본의 고속도로 정책은 유동적인 상황에 있지만, 그러한 제도개혁의 의미를 이해하기 위해서는 고속도로에 유료도로제가 채용된 배경, 제도의 특징 및 논의되고 있는 문제점을 재검토 할 필요가 있다고 생각된다.

 

2. 유료도로제, 공단방식에 의한 고속도로 정비의 배경

 

앞서 살펴본 바와 같이 일본에서는 도로에 관한 기본법인 도로법에 의해, 도로 무료개방 원칙이 정해져 있어 그 정비는 주로 공적주체에 의해 이루어지고 있다. 도로는 이용자에게 무료로 개방되는 이상 그 정비 재원은 일반재원에 의해 조달하는 것이 적절하다. 그러나 일본에서는 도로 특정재원 제도 및 유료도로 제도와 같이 도로 이용자 부담에 의한 정비 재원 제도가 채용되어 왔다. 그 배경은 아래와 같다.

일본의 도로는 본격적인 마차교통의 시대를 경험하지 않은 점과 메이지시대 이후 철도 우선의 정책이 이루어졌던 점 그리고 제2차 세계대전중에 혹사되고 그 수선이 방치되고 있었던 점에서 전후 그 정비 수준은 현저하게 낮았다.

전후 부흥 및 급속한 자동차화의 발전에 대응하기 위해서도 재빠른 도로 정비·개선이 필요하였지만 전쟁으로 인하여 일본경제가 피폐되고 일반재원에 의한 안정적인 재원을 얻을 수 없었으므로 도로정비는 좀처럼 진행되지 못했다.

이러한 도로자본 자산 및 도로정비 재원이 부족한 상황 속에서 서비스 수익자 부담에 의한 정비 원칙, 즉 수익자부담 원칙이 도입되어 도로망을 정비하는 방법으로서 2가지 재원조달 방식이 채용되게 되었다. 그 하나가 휘발유세를 비롯한 소위 유류세를 일반도로 정비 재원으로 충당하는 특정재원 제도이며, 또 한가지는 유료도로 제도이다.

후자의 유료도로 제도는 1952년에 제정된 구(舊) 도로정비특별조치법에 의해 본격적으로 인정받아 국가 또는 지방공공단체가 도로 정비시 차입금을 이용해서 도로를 건설하고 완성된 도로의 통행요금 수입으로 차입금을 변제하는 방식(상환주의)이 채용되었다. 상환주의와 도로 무료개방 원칙을 따르면 도로가 유료로 제공되는 것은 차입금을 변제할 때까지이며 유료도로는 상환후 무료로 개방된다. 즉 유료도로제는 기본적으로는 법률상의 한시적 조치이며 도로를 정비하기 위한 하나의 방법이다. 그리고 고속자동차국도를 비롯한 고속도로는 주로 유료도로제에 의해 정비가 이루어져 왔다.

구 도로정비특별조치법에서는 국가 또는 지방공공단체는 건설 자금을 정부의 자금운용부 특별회계에서 차입하였지만, 사업의 효율적 운영과 자금원의 확대(민간자금의 활용)를 목적으로 1956년에 도로공단법이 성립하고 일본도로공단이 설립되었다. 이어 1959년에 수도고속도로공단이, 1962년에 한신(阪神)고속도로공단이, 그리고 1970년에 혼슈시코쿠(本州四國)연락교공단이 설립되었다. 이들 일본도로공단(이하, 도로공단)을 비롯한 도로관련 4개공단의 설립으로 종래 국가가 직할하고 있었던 유료도로 건설이 도로공단 방식에 의해 이루어지게 되었다. 유료도로는 상환주의를 채용하여 상환후 무료로 개방하는 점에서 도로공단은 상환 비용을 요금수입으로 변상한 후 해산된다. 즉 도로공단은 항구적 사업이 아닌 유한적 사업이었다.

도로공단의 목적은 유료도로의 신설, 개축, 유지, 수선 기타의 관리를 종합적이고 효율적으로 하는 것에 의해 도로 정비를 촉진하고 효율적인 교통에 기여하는 것이었다.

유료도로를 신설하는 것은 도로공단의 업무였지만 구체적으로 어디에 도로를 건설할 것인가 하는 기본계획이나 정비계획은 국토개발 간선자동차도로건설심의회(회의) 등에 의해 결정되어 국토교통장관에 의한 시행 명령에 근거하여 그 건설이 이루어지고 있어 공단자신은 투자 결정 주체로서의 기능을 가지지 않고 있었다.

도로공단의 목적과 업무 그리고 공단이 투자의사 결정주체로서의 기능을 가지지 않는 점에서 알 수 있는 것 같이, 도로공단방식은 공적주체에 의해 계획·결정된 고속도로망을 건설·관리하는 하나의 방법이었다.

 

3. 상환주의

 

일본의 고속도로에 채용하고 있는 유료도로제는 고속도로 건설 자금을 차입금으로 조달하고, 해당 도로를 이용하는데 대한 요금수입으로 차입금 원리금과 유지 관리 비용을 변상한다고 하는 상환주의를 수반한 제도이다.

상환주의 자체는 도로관련 4개공단 민영화 이후에도 유지되고 있어 기본적으로는 도로공단 시대와 차이는 없다. 그래서 여기에서는 도로공단 시대의 상환주의에 대해서 주로 검토한다.

여기서 단일노선 만의 상환을 감안하며 요금 및 이자율이 상환기간을 통해 일정하고 차종 구분을 하지 않는다고 가정하면 상환주의는 아래와 같은 수식으로 나타낼 수 있다.

t : 년차(t=1은 사용 년차)

T : 상환 기간

p : 요금수준

Dt(p) : t기의 수요함수

K : 건설비용

Ot : t기의 유지 관리 비용

γ : 이자율

 

2.1식은 상환시점의 요금수입 총액이 동 시점의 건설비와 유지 관리 비용의 총액과 같다는 것을 의미한다. 밝혀진 바와 같이 상환주의는 상환 기간을 통해서 수지를 맞추는 것을 요구하고 있으며, 단년도의 수지균형을 요구하지 않고 있다. 또 요금은 총수입과 총비용이 같아지도록 설정되는 점에서, 고속도로 사업에서 이윤은 존재하지 않는다. 따라서 매년도의 수입과 금리, 유지 관리 비용 등과의 차액은 고속도로 건설 자금의 상환에 충당되고 있다.

매년 요금수입액과 비용의 차이를 차입금 변제에 충당하고 있는 것은, 통상의 기업회계방식에서의 이익소각을 하고 있다고 비판하는 경우도 있다. 그러나 상환주의 아래에서는 이윤이 존재하지 않으므로 그 비판은 적당하지 않다.

일반적으로 고속도로 투자는 거액이고 그 내용기간도 장기간에 걸친다. 또 이용하는 교통량은 사용 초기에는 적고 사용 후 시간이 경과함에 따라 경제가 성장하거나 해당도로 부근에 산업입지가 진행되거나 하여 증가한다. 따라서 이용자의 요금부담력은 사용 초기에는 약하고 시간의 경과와 함께 강해진다고 예상된다.

한편 고속도로 사업에 통상의 감가상각 방식을 채용하면 매년 시설의 감가상각비를 년마다의 요금수입으로 변상하는 것이 요구되기 때문에 사용 초기에 1인당 부담액이 무겁고 시간의 경과와 함께 가벼워진다.

고속도로의 수요특성을 고려하면 이용자의 요금부담력이 약한 시기에 높은 요금을 부과하고 부담력의 강한 시기에 낮은 요금을 부과하게 되므로 시설의 충분한 이용으로 연결되지 않아 상환기간내의 차입금 변제를 달성할 수 없는 우려가 있다.

이러한 사태를 방지하기 위하여 상환주의는 감가상각으로 지불하는 이자 부담을 산출량 (통행량) 비례로 소각하고 있어, 직관적으로는 합리적이고 공평한 비용 배포 방법인 것 같이 보인다. 또 이러한 방식은 세대간 수지균형(原語 : 収支相償)이라고 하는 의미에서, 세대간 내부보조를 하고 있는 것으로도 볼 수 있다.

한편 통로시설의 건설비용이 시간을 통한 결합비용이며 원인자를 특별히 지정할 수 없는 것은, 동시에 산출량(통행량) 비례로의 비용배포도 또한 자의적인 배포 방법인 것을 의미한다. 고속도로의 수요요금 탄력성은 세대간에 변화한다고 생각되는 점에서, 시간을 통한 람제이요금(Ramsey price)에 의한 비용배포를 하는 쪽이 효율적이라는 지적도 있다.

단, 그 경우 요금은 사용 초기에 있어서 낮게, 시간의 경과와 함께 높아지는 점에서, 이용자의 공평감에 적당하지 않는 비용배포 방법일 가능성이 높은 점, 람제이요금을 추구하기 위해서는 수요의 요금탄력성을 측량할 필요가 있지만 장래의 탄력성 측량에는 불확실성을 수반하는 어려움이 있는 것이 문제로 들 수 있다.

상환주의에 대해서는, 고속도로 이용 가능성 편익은 실제 이용자 이외에 대해서도 생기는 것에도 불구하고, 그 비용을 요금수입 만으로 변상하는 것은 이용자만이 비용 부담을 하고 있는 것을 의미하여, 상환주의는 이용자에게 과대한 부담을 강요하고 있어 불공평하다고 하는 비판이 있다.

이 비판은 고속도로 비용은 고속도로를 이용하는 직접적인 수익자뿐만 아니라 외부성 편익도 포함한 서비스의 모든 수익자에 의해 조달되어야 한다고 하는 의미에서의 수익자부담 원칙의 철저를 요구하고 있는 것이라고 해석할 수 있다. 확실히 고속도로와 같은 거대한 사회적 간접자본에서는 이용가능성 편익도 크다고 생각되어, 외부성을 향유하는 사람도 비용 일부를 부담하는 것이 수익자부담 원칙에 적합하다고 생각된다.

그리고 현재의 고속도로 정비 목표를 고려하면, 이용 가능성 편익은 널리 국토전반에 걸쳐 있는 점, 그 경우 개개인의 지불 의사의 정확한 파악이나 요금징수에 필요로 하는 비용이 크게 증대하는 점 등을 고려하면 이용 가능성 편익에 대한 비용 회수는 일괄세를 이용하는 것이 적절할 것이다.

따라서 고속도로의 비용부담 방법은 2부요금제를 응용하고, 이용 가능성 편익에 대한 지불을 고정요금으로서 일반재원으로 거출하고, 각 이용자는 이용에 따르는 한계비용분 만을 부담한다고 하는 방식도 하나의 방법으로서 생각된다.

그러나 이용 가능성 편익을 만들어 내고 있는 것은 통로시설의 존재이며, 고속도로에서의 유료도로제가 채용된 것은 통로시설의 정비 재원 부족이라는 배경을 고려하면 유료도로제 채용 당시에 일반재원으로부터의 정비 비용 조달은 현실적이지 않았던 것이라고 생각된다.

단, 최근의 고속도로 요금 무료화 논의는 건설비를 포함한 총비용을 직접적인 시설 이용자의 부담에 의해 회수하는 것이 아니고, 이용 가능성 편익에 대한 지불로서 널리 국민으로부터 세금으로 회수하는 방식으로의 전환이라고도 해석할 수 있다.

상환주의에 대해서는 이상과 같은 문제점이 지적되고 있지만, 그 시간적인 전체 기능이 고속도로의 정비와 이용을 촉진하는 역할을 다해 왔다라는 평가가 많다.

 

4. 요금 풀(pool)제

 

일본의 고속도로는 상환주의와 함께 요금 풀(pool)제를 채용하고 있다.

요금 풀제는 요금 풀에 포함되는 노선을 건설하기 위한 차입금 총액을 그 총요금 수입으로 변제하는 제도이다. 요금 풀제는 1972년 3월의 도로심의회 보고(이하, 72년보고)에 근거하여 같은 해 10월부터 채용되었다.

동 보고는 요금 풀제의 도입 이유로서 건설 장소나 시기의 차이에 따라 나타나는 요금차이의 평준화, 차입금의 원활한 상환, 전국적인 고속도로망의 형성 등을 담고 있다.

고속도로망을 형성할 때 한 번에 모든 노선을 정비할 수는 없어 개별 노선 정비가 순차적으로 이루어진다. 노선에 따라 건설되는 장소나 시간이 다른 점에서 건설비용에도 차이가 생기고 차입금은 노선마다 다를 수 있다. 전 노선을 일괄 상환하는 것으로 건설 시기나 장소의 차이로 생기는 요금의 차이를 평준화할 수 있다.

한편 건설비용과 요금 풀에 가입하는 시기가 노선간에 다른 것은, 해당 노선건설 때문에 조달한 차입금이상으로 요금수입을 얻고 있는 노선, 반대로 그 이하의 요금수입밖에 얻지 않는 노선을 생기게 한다. 즉 요금 풀제 하에서는 어떤 노선의 요금수입이 해당노선뿐만 아니라 다른 노선의 차입금 변제로 충당될 수 있다고 하는 의미에서의 내부보조가 노선간에 생기게 되지만, 여기에서의 내부보조는 네트워크 전체의 차입금을 빠른 시기에 변제하는 수단으로서 기능하고 있다고 말할 수 있다.

또 요금 풀제는 노선간의 내부보조를 활용하는 점에서 고속도로망을 형성하는 수단도 될 수 있다. 여기에서 어떤 노선으로부터 얻을 수 있는 요금수입이 해당노선의 자본비용 및 유지관리 비용을 상회하고 있는 것을 채산성이 유지되고 있다고 표현하면, 가령 요금 풀에 포함되는 일부 노선이 단독으로 채산성을 유지하지 못하고 있다 해도 풀 전체의 채산성이 유지되고 있는 한 차입금 상환에는 기본적으로 지장이 없다.

따라서 노선별 상환제 아래에서는 상환 기간 내에 차입금을 상환할 전망이 없고 정비가 곤란한 노선이라도 요금 풀 전체의 채산성이 유지되고 있다면 풀에 포함되는 것으로 정비가 가능해 진다.

이렇게 고속도로망을 정비하기 위한 수단으로서 요금 풀제를 활용할 경우 그 정비 목표에 따라 노선간에 생기는 내부보조의 의미가 달라진다.

일반적으로 고속도로를 비롯한 사회적 간접자본의 정비에는 자원배분의 효율성뿐만 아니라 공평성도 요구된다. 자원배분의 효율성을 만족시키는 것은 반드시 배분의 공평성을 만족시킨다고 할 수 없으므로 고속도로 중에는 노선에서 생기는 직접적인 총편익이 총비용과 적어도 같은 효율성을 충족시키는 노선과 그렇지 않은 노선이 존재할 수 있다.

전자의 노선만으로 요금 풀을 형성할 경우를 생각해보자.

이 경우에서도 요금 풀 중에는 노선단독의 요금수입에 의해 정해진 기간내에 차입금을 변제하기 어려운 노선도 존재할 수 있다. 그러나 요금내의 모든 노선은 적어도 총편익이 총비용과 같은 노선이므로, 각각의 노선에 대한 이용자의 지불 의사 총액은 총비용을 상회하고 있어 요금설정이나 상환기간을 고려함으로써 노선단독에 의한 차입금의 변제는 이론적으로는 가능하다. 따라서 효율성을 충족시키는 노선은 유료도로제에 의한 도로정비에 알맞은 노선으로서 그러한 노선만으로 요금 풀을 형성하는 것은 내부보조를 효율적인 고속도로망 형성을 위한 수단으로서 활용하고 있다고 말할 수 있다.

후자의 노선을 포함한 풀을 형성할 경우를 생각해보자.

이 경우 요금 풀 중에는 노선으로부터 생기는 총편익이 총비용을 하회하는 노선도 포함된다. 총편익이 총비용보다도 작은 것은 이용자의 지불 의사 총액이 총비용보다도 작은 것을 의미하므로, 가령 요금설정이나 상환기간을 고려해도 그 노선단독의 요금수입에 의한 차입금의 변제는 예상할 수 없다. 즉, 총편익이 총비용보다도 작은 노선은 유료도로제에 의한 정비에 맞지 않은 노선이라고 말할 수 있다.

그러나 이것은 반드시 그 노선의 정비가 기각되는 것을 의미하지 않고, 소위 시빌미니멈(civil minimum)과 같이 시민생활 일반에 관한 공평성 확보의 관점에서 그 건설이 채택될 수도 있다. 단, 그러한 노선을 요금 풀제에 의해 정비하는 것은 시민생활 일반의 공평성을 충족시키기 위해서 내부보조를 활용하고 그 비용을 일부 고속도로 이용자만에 부담시키는 것을 의미한다.

72년보고에서는 풀제에 의한 노선 채택이 안이해지는 것에 대응하기 위해 노선채택 원칙으로서, 노선채택은 전국적인 고속자동차국도망의 일환이라고 생각되는 노선에서, 「노선별 채산성을 따르면 사용 시작후 약 30년이내 상환이 가능하다고 추정되는 노선」 또는 「풀 전체의 노선에 여유가 있는 경우에만 35년이내 상환 가능하다고 추정되는 노선에 한정해야 한다」라는 원칙을 제시하였다.

한편 72년보고는 법정 정비 계획 7,600km에 대해서는, 상기 기준에 따르면 홋카이도(北海道)나 시코쿠(四國)의 전 노선과 횡단로의 대부분은 풀로부터 제외되게 되고, 전국자동차국도망의 최적체계 형성이라는 관점에는 적당하지 않다고 하여 전 노선의 풀에의 포함을 인정하고 있다.

이렇게 노선채택의 원칙은 기본적으로는 노선별 상환을 하더라도 상환 기간내에 채무 변제를 할 수 있는 노선만으로 요금 풀을 구성하는 것을 정하고 있다.

한편 원칙에 맞지 않는데도 불구하고 풀에 포함된 노선도 있는 점에서, 요금 풀제는 효율적인 고속도로망 형성 수단이 아닌, 전국적인 고속도로망의 형성 수단으로서 이용되었다고 말할 수 있다.

또 1987년의 4전총에서 고규격 간선도로망 14,000km(풀제로 11,520km)계획이 설정되었지만, 그 때 제시된 네트워크 형성 기준은 ①주요 지방도시간의 연락, ②주요 공항, 항만과의 연락, ③대도시 순환도로의 정비, ④혼잡구간의 해소, ⑤리던던시(redundancy, 예비성)의 확보라고 하는 효율상의 기준에 더하여, ⑥국토의 어디에서도 고속도로망 접근시간이 1시간이내 라고 하는 기회 균등상의 기준이 마련되어져, 도로관련 4개공단의 분할·민영화이후에도 그 목표는 변경되지 않고 있다.

풀제로 정비 예정 노선 11,520km 가운데 정비 계획이 진행되고 있었던 구간 9,342km의 가운데 기사용되고 있는 7,367km을 제외한 1,975km의 정비에 대해서는 분할·민영화에 앞서 2003년의 국토간선자동차도로건설회의 결과 종래의 유료도로방식에 의해 정비하는 노선과 새롭게 정부재원으로 건설하여 무료로 개방하는 신직할방식에 의해 정비하는 노선으로 구분되었다.

2006년의 국토간선자동차도로건설회의 결과, 회사는 유료도로로서 자주적으로 1,153㎞을 정비하는 것을 표명했지만, 풀로 구성되는 약 8,500㎞의 정비구간이 4전총의 네트워크 기준 가운데 ①∼⑥ 모두를 만족시키는 노선인지 혹은 일부만을 충족시키는 노선인지는 명확하지 않다. 따라서 도로관련 4개공단의 분할·민영화이후에도 노선간에 생기고 있는 내부보조의 의미는 명확하지 않다.

앞서 살펴본 것처럼 일본의 유료도로제도는 일정 기간에 차입금 변제를 행하는 상환주의를 수반하는 제도다. 상환주의하에서 요금 풀제가 채용되면 신규 노선이 요금 풀에 더해질 때마다 상환해야 하는 차입금 총액은 증가한다. 이것은 차입금 변제를 시작하는 날(환산기산일)을 설정할 때에 아래와 같은 사태를 생기게 한다. 제일 먼저 건설된 노선(메이신고속도로)의 사용 시작일을 환산 기산일로 설정하면 요금 풀내의 모든 차입금을 상환하기 위해서는 상환기간을 길게 하지 않는 한 요금을 상승시키지 않을 수 없게 되어 차입금의 변제에 충분할 만큼의 고속도로 이용이 되지 않을 가능성이 있다. 또 한편으로 마지막에 건설된 노선의 사용 시작일을 환산 기산일로 설정하면 노선이 요금 풀에 더해질 때마다 환산 기산일이 늦어져, 선발 노선의 요금징수 기간이 길어지므로 선발 노선의 이용자 부담이 커진다. 이러한 사태에 대응하기 위해 민영화 이전의 도로공단에서는 환산 기산일을 최초 전선 개통된 노선(메이신고속도로)의 사용 시작일(1965년7월1일)을 기준년으로 하여 그 후의 각 노선의 사용 시작일까지의 기간을 건설비용에 의해 가중 평균하여 정하였다. 환산 기산일의 산정식은 다음과 같다.

Ki : 노선 i의 건설비용

Ni : 메이신고속도로와 노선 i와의 사용 시작일의 차이

i : 노선명(i=0는 메이신고속도)

 

환산 기산일은 (3.2)식과 같이 산정되며, 1999년 4월에 이루어진 도로공단 민영화 이전의 마지막 요금개정시 산정된 환산 기산일은 1999년 1월이었다.

단, 당면의 요금 상승을 억제하기 위해 상환 기간의 연장이 이루어져 당초 30년 상환 기간이었지만 1995년 4월 요금개정시부터 40년으로, 1999년 4월의 요금개정시에는 45년으로 변경되고 있다.

한편 도로관련 4개공단의 분할·민영화에 따라 환산 기산일은 분할·민영화가 이루어진 2005년 10월 1일에, 상환 기간은 45년으로 설정되고 있다.

아무튼 요금 풀제 아래에서는 선발 노선과 후발 노선간에 내부보조가 생긴다. 또 요금 풀 중에는 노선단독의 차입금 변제가 곤란한 노선도 존재하는 점에서 채산노선과 불채산노선과의 사이에도 내부보조가 생기게 된다. 이러한 내부보조가 과도해지면 노선간 수익과 부담이 크게 괴리하게 되고 이용자 사이에 불공평감이 생긴다.

그러한 과도한 내부보조를 억제하기 위해 외부에서의 보조가 요청되었다. 1983년부터 신규 지역개발형 노선(횡단도로 등)의 자금비용은 3％로 정해져 그것을 상회하는 만큼은 국가 보조로 조달하도록 하였다. 기타 노선의 자금바용이 당시 6.5％이었던 점에서 지역개발 노선의 자금비용 3％는 노선단독으로의 채산 예상 여부에 관계없이 요금 풀에 포함되는 점에서 정비되는 노선에 대한 정부의 보상이라고 판단할 수 있다. 단, 2003년에 특수 법인에 대한 국가 보조금은 끊어졌기 때문에 그 근거를 불문하고 도로공단에 대한 보조도 또 중단되고 있다.

국가에서의 보조 등의 조치가 이루어졌지만 과도한 내부보조에 의해 생기는 수익과 부담의 괴리에 대한 비판이 높아졌기 때문에 1985년 4월의 도로심의회중간보고(이하 85년중간보고)에서 노선간의 내부보조 한도가 설정되었다.

도로관련 4개공단의 분할·민영화 결과 요금 풀은 각 고속도로 회사단위로 설정되었지만, 노선간에 생기는 내부보조의 한도는 철폐되었다. 따라서 각 회사의 요금 풀내에서는 노선간의 내부보조에 의해 수익과 부담의 괴리는 확대되고 있다고 말할 수 있다.

요금 풀제를 권고한 72년보고에서는 획일요율제 도입도 권고하여 실시되었다. 요금 풀제의 채용은 반드시 획일요율제를 의미하지 않지만 획일요율제 도입의 근거로서 고속도로망의 전국적 일체성, 건설 시기의 차이에 대한 배려, 제공되는 것이 거의 전국 동질의 서비스인 점, 게다가 같은 공단의 경영에 관한 것 등이 이유로 들 수 있었다.

고속도로망의 전국적 일체성, 서비스의 동질성에 대해서는 각각의 이용자간에 이동의 기종점이 다르고, 요금부담력에 차이가 존재하는 등 이용자는 반드시 고속도로망을 일체의 것으로 간주하지 않고 있다. 또 고속도로는 형식상 일체적이지만 전혀 장소가 다른 A지점에서 B지점으로의 이동과 C지점에서 D지점으로의 이동을 예로 들어 양자의 이동 거리가 같다고 해도 양자의 기종점이 다른 이상 동질 서비스를 제공하고 있다고는 말할 수 없다. 따라서 고속도로가 네트워크를 형성하고 있다고 해도 노선마다의 수요상황을 반영하여 다른 요금을 부과할 수 있다.

이렇게 획일요율제는 효율성 관점보다는 표면상의 공평성이 우선되어 채용되었다고 말할 수 있다. 유료도로제가 고속도로망을 정비하기 위한 수단이며, 장래 무료로 개방되는 것을 전제로 한 이상 요금 풀내의 차입금은 변제해야 하므로 수지균형하에서의 효율성을 고려한 람제이요금(Ramsey price) 설정과 같이 노선마다의 수요상황을 반영한 요금설정도 고려될 수 있을 것이다.

한편 도로관련 4개공단의 분할·민영화시 목적으로 다양하고 탄력적인 요금설정을 들었지만, 현재(2011년6월)까지 동, 중, 서 고속도로 회사 각 사는 요금가격 인하 등의 요금탄력화의 대처를 하고 있지만 3개회사 공동으로 하고 있어 기본적으로는 동일한 요율을 설정하고 있다.

 

 

5. 맺음말

 

위에서 고속도로가 유료도로제, 공단방식에 의한 정비가 이루어져 온 배경, 유료도로제의 귀결점인 상환주의, 전국적인 고속망 정비 기법인 요금 풀제에 대해 각각의 논의를 포괄적으로 정리했다. 마지막으로 향후 검토해야 할 과제를 나타내었다.

일본의 도로망은 정비 단계부터 성숙 단계로 옮아가고 있다. 한정된 자원을 효율적으로 활용하는 관점에서 최근 도로투자의 효율성에 관한 논의가 활발하게 이루어지고 있다.

또 네트워크가 성숙 단계에 있는 점에서 효율적인 네트워크 이용에 관한 논의도 향후 활발해 질 것으로 생각된다.

그러나 고속도로를 비롯한 사회적 간접자본의 정비에는 효율성뿐만 아니라 공평성도 요청된다.

향후 신직할방식에 의해 정비되는 고속도로 노선의 대부분은 기회 균등 등 공평성의 관점에서 정비되는 노선이라고 생각되지만, 도로 무료개방의 원칙 및 수익자부담 원칙의 본연의 모습도 포함하여 이들 노선의 본연의 모습에 대한 논의도 이루어질 필요가 있다고 생각된다.