1. 배경․목적

도시의 무질서한 확장을 억제하고 도심을 활성화하며, 공공 교통을 중심으로 하는 도시 계획을 지향하는 콤팩트 시티가 주목을 받고 있다. 싱가포르는 한정된 국토에 자국의 산업 발전과 이를 지탱하는 도시기반 정비를 목표로, 토지의 유효 활용을 정책의 중심으로 자리 매김하고 있다. 1965년의 건국 이후, 컨셉 플랜(Concept Plan)이라는 토지 이용․도시 계획의 종합 계획을 책정해, 공공 교통을 중심으로 한 주택 정비를 진행하고, 또 싱가포르가 안심, 쾌적하고 깨끗하다는 이미지를 만들기 위해, 정원 도시(Garden City)를 목표로 녹화가 진행되었다. 1980년대에는 관광 자원으로서 문화유산 보호가 주목받으면서, 싱가포르 강이나 차이나타운 등을 역사적 지구로서 보존하고, 개성․독자성을 중시한 도시 계획과 콤팩트한 도시 계획을 동시에 진행하고 있다.

본 보고서는 문헌 등에 의해 관련 정보 수집, 현지 조사 및 시찰 등을 통해 싱가포르의 도시 구조 및 도시 계획에 대해 조사한 내용이다.

2. 토지 정책

영국의 식민지였던 싱가포르는 토지가 궁극적으로 국가에 귀속한다는 가치관을 갖고 있으며, 영국이 소유하는 토지 비율도 높았다. 1959년의 자치권 획득 후, 사회자본 정비를 위해 토지 취득이 적극적으로 진행되어 독립 다음 해인 1966년에는 토지수용법이 제정되었다. 현재, 국토의 약 80%를 차지하는 국유지는 토지국(Land Office)의 관리 하에 도시재개발청(URA), 주택개발청(HDB) 및 국립공원청(NParks) 등이 사업에 따라 실제 관리나 업무를 담당하고 있다. 재개발을 하는 경우, 지구내의 토지는 모두 수용되지만, 그 평가액은 기준 시가와 수용 시 가격 중 낮은 쪽으로 정해지기 때문에, 계획적인 토지 수용이 가능한 구조로 되어 있다. 정부가 이용하지 않는 국유지는 장기간(99년) 임대 또는 매각된다.

정부의 토지가 매각되는 경우, GLS(Government Land Sales)라고 하는 2개의 프로그램으로 토지 가격을 정한다. 통상적으로, 정해진 기일에 입찰을 하는 “Confirmed List” 방식이지만, 일정액 이상의 응찰로 입찰을 하는 “Reserved List” 방식을 병존시키고 있다.

3. 콤팩트한 도시 계획

가. 교통 정책

(1) 공공 교통

싱가포르의 철도는 도심과 교외를 연결하는 MRT(Mass Rapid Transit)와 교외 주택지 내를 순회하는 LRT(Light Rail Transit)의 2종류가 존재한다.

1971년의 컨셉 플랜 책정으로 42개의 역으로 계획된 MRT 노선을 1990년에 완성하였으며, 1991년의 개정 컨셉 플랜에서는 역수를 130개 이상으로 증가시키는 계획을 발표하고 교외부에 LRT의 도입이 결정하였다. 2011년에는 MRT가 환상화, 4개 노선 101개 역이 완공되고, LRT는 3개 노선이 영업하고 있다.

버스 교통은 300여 개의 노선으로 버스로 갈 수 없는 곳이 없다고 할 만큼 정착하여 있고, 1일 300만명이 넘게 이용하고 있다. 그러나, 관광객에게 있어서는 노선을 알기 힘든 데다가, 차내에서 정류소의 안내 방송이 없는 등 반드시 편리한 교통 수단은 아니다. 2010년에는 철도․버스의 운임 체계가 완전 거리제로 개정되어 환승 유무에 상관없이, 이용 거리가 같으면 같은 운임 체계가 되었다. 또, 2002년에 도입된 IC카드인 “EZ-link”를 사용했을 경우에는, 자동적으로 할인요금이 된다.

(2) 자가용차의 억제

싱가포르의 자가용차 억제 시책을 지탱하는 중요한 시스템은 ERP(Electronic Road Pricing)이다. ERP는 피크 시에 중심부의 간선도로 및 고속도로에서 실시되어 갠트리(gantry)를 통과하는 차량에 대해, 통과료를 자동적으로 과금하는 시스템이다. 운전자가 통과료의 지불을 피해 과금되지 않는 다른 경로를 선택하거나 과금되는 피크 시간대를 피하도록 함으로써 정체가 완화하는 것을 목표로 하고 있다. 통과 차량의 평균 시속은 간선도로에서 20km∼30km, 고속도로에서는 45km∼65km로 유지할 수 있는 것을 목표로 하고 있으며, 약 20분마다 요금 설정 변환이나, 연 4회의 통과료의 재검토를 하고 있다.

또, 차량 소유자에게 등록금, 도로세, 수입 관세 등을 부과해, 차량의 구입 총액을 시장 가격의 약 4∼5배로 하여 차량의 총량 억제를 도모하고 있다. 이러한 억제책은 1970년에 도입되었지만, 1990년부터는 차량 쿼터제(VQS, Vehicle Quota System)를 도입해, 차량 소유자에게 자동차 소유권 증서의 취득을 의무화하고 그 신규 발행수를 제한함으로써 차량 총량을 조절하고 있다.

2009년 시점에서 싱가포르의 공공 도로의 총연장은 3,356km이며, 총연장 161km의 고속도로와 간선도로 네트워크가 연결되어 있지만, 도로 연장의 증가율보다 차량의 증가율이 압도적으로 높다. 2008년에는 육상 교통 개발의 지침이 되는 “Land Transport Master Plan”을 책정하여, 2020년까지 피크 시간대의 공공 교통기관 이용률을 63%(2007년)에서 70%로 높이는 목표를 제시하고 있다.

나. 주택 정책

HDB(Housing Development Board) 주택은 아파트 등의 형태를 취한 집합 주택에 99년 한정의 임차권이 설정되어 있어 완전한 소유권이 부여되지는 않는다. 신축 HDB 주택은 보조금에 의해 가격이 낮게 억제되어 있지만, 입주 조건이 엄격하다. 임차권은 매매가 가능하고, 구매를 통해 좋은 아파트 등의 형태를 취한 집합 주택으로 이사하는 것이 주민의 요망이 되고 있다.

싱가포르에는 사회 보장 제도가 존재하지 않지만, 중앙 적립 기금(CPF)이라고 하는 개인 연금 제도가 있다. 해당 연금은 피고용자와 기업이 서로 부담해 개인 단위의 계좌에 적립한다. 제도가 설립된 당초에는 정년까지 적립금을 인출할 수 없었지만, 정년 전이라도 HDB 주택의 취득을 목적으로 인출하는 것이 가능해져, HDB 주택의 임차권 구입에 의해 자가 보유율이 급상승하고 있다. 이 후, 민간 주택의 구입이나 투자에도 사용할 수 있게 되는 등 용도가 확충되어 왔다. CPF로의 적립 비율은 개인, 기업 모두 변화하였으며, 특히 기업 적립 비율은 불경기 시에는 비율을 내려 기업 부담을 경감하고, 경기가 과열하고 있는 시기에는 올려 경기를 조절하고 있다. 또, CPF의 개인 계좌에 예탁된 연금 재원은 HDB 주택의 건설 자금으로 전환해, HDB 주택 건설을 위한 자금 공급원이 되고 있다. CPF를 이용한 주택의 취득에 의해, 국민은 생활의 근거지가 되는 주택의 “소유”를 실현할 수 있었다. 또, 임차권은 환금성이 있는 유형 자산이라는 측면도 가지고 있다.

5. 정리와 고찰

싱가포르의 도시 기반․토지 이용의 기본은 각 교통 거점과 주택 입지 및 생활권을 풍부하게 하는 복합 용도의 시설 배치를 철저히 하고 있다는 점과 배경이 되는 토지 이용에 대한 개발 지역의 제한, 보전해야할 대상(숲, 수원(水原), 역사적 지구 등)을 철저히 하고 있는 점에 있다.

일상 활동의 장소인 “직장․주거”, “학교․주거”는 근접하도록 배려하고, 역 주변의 고층 주택 단지에는 다기능 센터나 도서관 등의 커뮤니티 시설을 가능한 한 1개의 건물에 집약해, 사람들의 커뮤니티 형성을 촉진하고 있으며, 서비스로의 접근성을 효율적으로 높이고 있다. 아울러, 개인 연금 제도와 연동한 주택 정책은 싱가포르 국민이면 가열하는 시장 원리에 좌우되는 일 없이, 안정적으로 HDB 주택 구입이 보장되어 있어, 싱가포르를 지탱하는 제도 중 하나라고 할 수 있다.

싱가포르의 또 다른 특징은, 이와 같이 형성된 도시 구조를 타 시책과의 연계해서 진행시키고 있는 점이다. 예를 들면, 주택 단지의 시설 개선을 위해, 타운 위원회에 공공 공간이나 상업 시설의 유지 관리의 권한을 갖게 하고 있다. 또, 녹지 보전에 대해서는, 녹음(綠陰)을 즐길 수 있는 장소의 창출, 자원 봉사 제도의 도입을 실시하고, 역사 보전을 철저히 하고 있는 지구에 대해서는 유람선 운항 등의 관광 시책을 도입하고 있다. 차이나타운에는 도로 점용 등 통상의 금지 사항이 적극적으로 활용되고 있다.

싱가포르의 도시 계획은 강력한 법제도와 정치적 리더십, 장기 안정적인 정권에 의한 정책의 연속성에 의한 부분이 크다. 하드면과 소프트면의 대응을 연계시킴으로써 정책을 효과적으로 실현하고 있는 점이나, 경제 정책과 도시 계획의 목적이 일치하고 있는 점, 계층적인 네트워크로서 정비된 커뮤니티로의 서비스 등은 시사점을 갖고 있다.