1. 서론

통합 교통의 개념은 오랜 계통을 가지고 있다. 국가 수준에서의 통합 교통 개념의 원천은 1947년 영국이 교통법 제정 및 영국 교통위원회를 설립한 시기로 거슬러 올라간다. 영국은 공공 육상교통 시스템과 항만 시설을 보다 효율적이고 경제적으로 적절한 통합 구축할 목적으로 교통법과 교통위원회를 설치한 바 있다. 이후 영국의 통합 교통 개념과 정책은 점차 발전하여 EU 차원으로 확대되어 왔다. 대부분은 연구자들은 통합교통시스템 개념을 지지한다. 그럼에도 불구하고 많은 연구자들은 보다 효율적인 교통 관리를 위해서는 선진적인 통합 교통 시스템 개념이 발전되어야 한다고 강조한다. 본보고서는 왜 통합 시스템이 실행하기 어려우며 몇몇 개선 조치들의 제안이 시도되고 있는지에 대해 설명하고자 한다. 이를 위해 본 연구는 4가지 이슈에 초점을 두고 분석한다. 첫째는 통합 교통의 개념이고, 둘째는 그 개념의 운용 실패에 대해 논의한다. 세 번째로는 통합 교통 정책의 성공에 기반한 증거가 부족함을 논의하며, 끝으로 증거에 기반한 통합교통의 시작에 대해 소개한다.

2. 통합의 정의

통합은 많은 요인들과 다수의 정의들이 포함된 다양한 면을 가진 개념이라 할 수 있다. 또한 이러한 개념은 모호한 장치들은 배제하도록 한다. 영국의 우수사례에 의하면 통합 교통 정의는 아래와 같은 사항들을 강조한다.

- 공공 교통 정보의 통합

- 공공 교통서비스의 물리적 통합

- 공공 교통 요금과 티켓의 통합

- 기반시설 공급, 관리, 공공 및 민간 교통 요금의 연계 통합

- 여객 및 화물 운송의 통합

- 교통 관리기관의 통합

- 교통 조치와 토지 사용계획 정책들의 통합

- 일반적인 교통정책과 교육, 보건, 그리고 사회서비스 부문 교통 정책의 통합

- 교통정책과 환경정책, 그리고 사회 경제개발 정책의 통합

3. 통합의 작동

일반적으로 통합 과정은 제약되어 왔다. 부분적으로 이러한 과정은 많은 사례들에서 자동차가 단절 없는 여정을 제공하도록 하는 것을 반영한다. 따라서 그 과정은 대안적인 대중교통과는 대조적인 것으로 평가된다. 최근 영국의 교통 백서에 따르면 정책 개입의 단계를 강조하고 있다. 그림 1은 정책 통합 그 자체가 제안되는 형태로써 공공 평가와 건축기술 선택 개념 등으로부터의 증거에 기반을 두어 도해한 정책 개입 단계를 보여준다.

자료출처: ITF, 2012, Integration for Seamless Transport. p. 12

위와 같은 사다리식 통합과 대조적으로 제약조건(차량 금지)을 부여하거나 선택사항을(예를 들면 교통 시장에 신규 진입을 제약) 배제하는 등의 전통적 규제정책이 강조되기도 한다. 또한 조세와 같은 재정적 간섭이 종종 활용되기도 하지만 보다 친환경적인 자동차를 조장하는 차별화된 조세제도-인센티브제도로 전환하기도 한다.

4. 통합의 평가

승인절차는 통합 교통정책의 효과성에 기초한 증거를 수립하는데 필요한 과정이다. 평가 결과는 기본적인 미시경제학적 정의에 따라 순 사회적 편익의 변화를 결정하는 평가체계가 요구된다. 평가 과정은 사전 및 사후적인 평가체계에 따라 이루어지며, 영국의 새로운 평가 방식(New Approach to Appraisal: NATA)에 의하면 5개 종합 측정 지표로 경제성, 접근성, 안전성, 통합성, 그리고 환경성 등에 대해 교통 정책 효과를 통합적으로 평가한다. NATA의 핵심 평가수단은 편익-비용 비율(Benefit-Cost Ratio: BCR) 지표로써 결과를 나타낸다. 다음의 표 1은 유럽지역에서 수행된 공공 교통 통합 사업에 대한 BCR 평가 결과를 사례적으로 보여주고 있다.

자료출처: ITF, 2012, Integration for Seamless Transport. p. 16

표 1에서는 통합 승차권 시스템과 폭넓은 교통수단 통합의 편익에 대해 BCR 결과를 보여주고 있다. 그러나 모든 경제성 평가 결과가 통합의 수단으로써 선호되는 것은 아니다. 네덜란드에서는 스프럴(Sprawl)관리에 기반한 토지 이용 정책의 BCR(1.56~1.87)이 밀집도의 증가 정책(BCR: 0.08~0.67)보다 더 편익이 있는 것으로 나타났다. 따라서 통합적인 교통 시스템보다는 지역 특성에 맞는 연계 교통 시스템이 선호되는 것으로 알려졌다.

5. 이행 장벽

통합과정을 이행하는 어려움은 제도적 개별적 장벽과 관련된다. 최신 연구에 의하면 선형적 과정의 행동 변화와 혁심 모형의 확산에 의해 이행 장벽의 제거 또는 장애의 해결을 도모하도록 권고하고 있다. 통합 교통 정책 추진에 대한 선행 연구들에 따르면 이러한 단계별 행동 변화 모형에 의한 접근 방식 개발은 정책 생성 도구로서 역할을 할 수 있다고 강조한다. 물론 앞서 언급한 BCR 평가 방법은 합리적인 선택 모형과 관련된 경제학적 방식으로 가치가 있다. 다만 이러한 방식은 총체적인 정책 반응을 설명하는데 적합할 수 있지만 개별적인 행동방식을 설명하는 데 유용한 방식은 아니다. 이를 보완하는 방식으로 개별적인 행동 주체의 경제학적 분석방식 또는 사회적 사례 접근방식 등이 제기된다.

사회적 사례 접근방식은 개별적인 기술과 사회적, 그리고 물질적인 것들 간의 상호작용을 강조한다. 아직까지 이러한 방식은 학술적인 개발 수준이지만 이행장벽의 단계별 제거를 통해 향후에 정부의 정책 개입과 정책 효과에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 예상된다.

6. 영국과 EU의 최신 동향

영국의 수송부문 최신 동향은 경제적 분산과 지역의 지속가능한 교통 재원(Local Sustainable Transport Funds: LSTF)에 대한 경쟁체제 도입에 의한 토지사용 계획에 의해 지속가능한 수송의 지방 이전에 중점을 둔다. 이미 사우스앰튼 시 위원회가 이러한 조치를 통한 시 여행 마케팅과 결합된 조치를 계획 및 이행하고 있다.

최근 EC의 교통 백서는 2011년에 출간되었는데, 화물 및 여갠 운송에 대한 장거리 운송에 중점을 두고 있다. 총 10개의 경쟁적 자원 효율적 교통 시스템 중 약 5개 항목이 교통 통합과 직접적인 관련이 있다. 나머지는 다양한 물류 공급망의 최적화와 관련되며, 또한 유럽지역의 다양한 운송 수단 정보, 관리, 운임 시스템 체계 수립에 대한 목표도 포함되어 있다.

7. 결론

보고서에서는 현존하는 통합 교통 작동 사례에 대해 살펴보았다. 비록 좀 더 체계적인 검토가 요구되지만 그럼에도 통합정인 정책의 결과를 평가하고 승인하고, 또한 운영하는 증거들이 존재함을 확인할 수 있다. 이러한 통합적인 교통 이행에 대한 사회과학적 진보는 통합 교통정책이 어떻게 개별적인 장벽들을 극복하고 행동 변화를 야기할 수 있는지 직관력을 더해 준다. 특히 통합 교통에 있어서 중요한 점은 정부의 단계적 정책 개입과 통합 정책의 진전에 있어서 좀 더 스마트한 선택이 필요하다는 점이다. 개별적인 행동 장벽을 극복하기 위해서 단계별 평가방법 도입과 교통 시장에 대한 적절한 협력을 보증하기 위한 정책 개입이 필요하다. 특히 정부차원의 하향식(Top-down) 방식과 개별 행동주체들의 상향식(Bottom up) 방식의 조합은 통합적 교통이 새로운 고점으로 확대될 수 있는 가능성을 제공한다.