1. 서 론

• 비-동력 교통수단(NMT, 또는 능동적 교통수단 및 인력 교통수단 이라고도 부른다)은 도보, 자전거 및 휠체어, 스쿠터, 카트 등과 같은 변형 교통수단을 포함한 일체의 이동수단을 말한다. 여기에는 실사용 목적수단 및 레저용의 이동수단과 더불어 보도에 서 있거나 버스 정류장에 앉아 있는 등의 고정된 가로환경을 이용하는 행위도 포함된다.

• 비 동력교통은 효율적인 교통 시스템에서 중요하고 특별한 역할을 수행하고 있다.

- 도보는 사람에게 이동성, 운동기능 및 즐거움을 제공하는 거의 만능의 행위이다.

- 일반적으로 10~20% 의 여행이 거의 비 동력 교통수단으로 이루어져 있으며 대부분의 동력 교통수단 여행은 이러한 비 동력 교통수단의 연결을 통해서 대중교통 시설과 연계되고, 또한 자동차를 주차한 후 목적지까지의 이동수단을 제공하기도 한다. 주차장, 교통 터미널, 공항 및 상업센터 들은 모두 도보이용 환경으로 조성되어 있다. 이러한 도보 이용환경을 개선하는 것은 동력 자동차 접근성을 개선하는 결과를 초래한다.

- 도보와 자전거 이용은 손쉽게 이용할 수 있는 기본적인 교통수단이다. 신체적, 경제적 또는 사회적으로 불편한 사람들은 종종 자전거나 도보를 이용하여 이동하기 때문에 이러한 비 동력 교통수단은 사회적 공평성 및 경제적 균등성 목적을 달성하는데 도움을 주기도 한다.

- 능동적 교통수단은 가장 일반적인 형태의 신체단련 훈련이다. 도보 및 자전거 이용을 증가하는 것은 종종 일반 대중들의 건강과 체격조건을 개선하는 가장 실용적인 방법이 된다.

- 비 동력 교통수단은 교통량과 주차난을 감소하고, 안전성을 향상시키며, 에너지를 보존하고 환경오염을 감소시키는 효과 등을 포함하는 교통 계획 목표를 달성하는 것을 가능하도록 한다.

- 비 동력 교통수단은 도심지 재개발 및 컴팩트하고 다중 융합 공동체 디자인과 같은 토지이용 계획 목표를 달성할 수 있도록 해 준다.

- 보행 환경(도보, 가로 및 통로)들은 공공구역의 주요 시설물이다. 많은 편의적 행위들(사회활동, 대기, 쇼핑 및 식사)이 보행 환경에서 발생되며, 따라서 보행환경의 수준에 의해 영향을 받게 된다. 쇼핑구역과 리조트 지역은 고객을 끌어들이기 위해 보행환경에 많은 의존을 하게 된다.

- 도보 및 자전거 환경개선은 보다 컴팩트하고 혼합적 다중 교통수단적인 “스마트 성장” 공동체를 창조하는데 도움이 되어 전략적인 토지이용 개발목적을 지원하게 되는데, 이러한 구역의 주민들은 차량이용을 일반적으로 덜 하는 동시에 대체 교통수단에 많이 의존한다.

- 도보 및 자전거 이용은 대중적인 레크레이션 행위이다. 도보 및 자전거 이용환경을 개선하는 것은 시민들에게 즐거움과 건강을 제공하게 되며, 소매업, 레저산업 및 관광산업 등 관련 산업을 지원하게 된다.

• 비 동력 교통수단은 <표 1> 에 요약 정리되어 있는 바와 같이 다양한 형태의 편익과 비용을 발생시킨다. 여기에는 보행환경 개선과 자전거 시설개선으로 인한 직접적인 사용자 편익과 함께 보행량 및 자전거 이용량의 증대, 자동차 운행 감소, 이러한 비 동력 교통수단을 지원하거나 비 동력 교통수단에 지원을 받는 보다 컴팩트하고 혼합된 토지이용 개발 패턴과 같은 지역사회에 다양한 편익을 제공한다. 신체적으로나, 경제적으로 불편한 사람들은 종종 보행 및 자전거 이용에 의존하기 때문에 이러한 교통수단 환경을 개선하는 사회적 공평성 및 경제적 균등기회를 향상시키는 경향을 나타내고 있다.

2. 통합분석 결과

• 본 보고서에서는 여러 가지 측면에서 통상적인 경제적 분석은 비 동력 교통수단에 대해 과소평가하는 경향이 있다는 것을 지적하였다. 캘리포니아 주 데이비스시와 오레곤 주의 유진시 와 같이 비 동력 교통수단에 상당한 투자를 하는 대부분의 지역사회에서는 형식적인 편익/비용 분석을 수행하지 않고 이러한 투자를 시행하였다. 이러한 프로그램들은 본능적으로 비 동력 교통수단이 일반적인 계획단계에서 인지하고 있는 편익보다도 훨씬 많은 편익을 제공한다는 것을 인지한 공무원들과 지역 공동체 리더들에 의해 이루어 진 결과이다. 현재는 이러한 교통시설 네트워크가 원숙기에 접어들어 해당 도시들에 거주하는 주민들은 교통비용 절감, 주차비용 절감, 교통사고 감소, 공공 보건 향상, 대기오염 감소 및 지역 경제 활성화 등과 같은 상당한 편익을 누리고 있다. 보다 총괄적인 경제적 분석은 다른 지역사회들이 이러한 편익을 인지하도록 도와줄 것이며 그로 인하여 비 동력 교통수단 환경의 개선에 대한 정치적 및 제도적 난관들을 극복하는데 도움이 될 것이다.

< 표 1. 비 동력 교통수단의 편익 및 비용 요약 >

• 아래 내용은 비 동력 교통수단에 대한 총괄적인 분석에 대한 지침으로 기술되어 있다.

- 보행과 자전거 교통의 기본적이며 손쉬운 이동성, 동력 교통수단에 대한 접근성 제공, 신체단련, 즐거움 및 관광 등을 포함하는 효율적 교통시스템에 기여하는 많은 역할에 대해 인지한다.

- 비 통근 여행, 자동차와 대중교통 수단과의 비 동력 연계 및 레저용 보행과 자전거이용을 포함하는 비 동력 교통을 감안한 통합적 여행분석을 수행한다.

- 개선된 보행환경과 자전거 시설 등으로 인하여 증가되는 보행 및 자전거 이용의 증가와 노령인구의 증가, 유가 상승, 도심지화 증가 및 건강과 환경에 대한 관심 증가 등 미래에 수요가 증대될 것으로 예상되는 총 비 동력 교통수단에 대한 수요를 고려하도록 한다.

< 그림 1. 거리에 다른 교통수단 이용 실태 >

- 네트워크 및 시너지 효과를 고려한다. 시설물 개선, 교통 정온화, 각 사업 또는 프로그램에 대한 개별적인 분석 보다는 권장 프로그램과 수요관리 전략 등을 포함하는 통합 프로그램으로서 비 동력 교통수단 개선책을 분석한다.

- 비 운전자들에 대한 개선된 이동성, 소비자 이득, 사용자 즐거움, 건강 편익, 교통 혼잡 감소, 도로 및 주차비용 절약 에너지 절약, 배출가스 감소, 경제 개발 증대 및 효율적 토지이용 개발 지원 등을 포함하는 개선되고 증가된 비 동력 교통수단으로 인한 편익의 모든 분야를 고려한다.

< 그림 2. 여행, 거리 및 시간에 따른 교통수단 이용 실태 >

- 자동차 여행에 대한 비 동력 교통수단의 레버리지 효과 - 보행 및 자전거 이용 거리를 1마일 추가할 때마다 자동차 운행거리를 5-10 마일을 감소하는 효과 - 를 고려한다. 이러한 사항은 추정되는 편익을 상당량 증대시킨다.

- 모든 자금원에 대해 고려한다. 보행 및 자전거 이용 프로그램은 비 동력 교통수단은 교통과 레저 측면의 편익을 모두 제공하기 때문에 교통 및 레저부문의 자금원으로 부터 상당부분 자금을 지원받아야만 한다.

3. 비판론 분석

• 다음의 비판론들은 비 동력 교통수단의 편익 분석 시에 종종 제기되는 주장들을 제시한 내용이다.

1) 열등재화-수요의 감소

• 비판론자들은 종종 비 동력 교통수단은 열등 재화로서 소비자가 부유해 지게 되면 비 동력 교통수단에서 동력 교통수단으로 이동하기 때문에 비 동력 교통수단 시설에 투자하는 것은 낭비이며, 또한 비 동력 교통수단 이용을 권장하려는 노력 역시 무의미하거나 오히려 소비자들에게 해로운 행위라고 주장한다. 비록, 빈곤에서 벗어나 중산층으로 진입한 사람들은 비 동력 교통수단에서 동력 교통수단으로 이동하는 경향이 있기는 하지만 계속적으로 부유해지더라도 보행과 자전거 이용이 필연적으로 감소되지는 않는다. 많은 고소득 도심들과 국가들은 상대적으로 보행 및 자전거이용에 대한 교통 분담률이 높은 것을 알 수 있다. 자전거 통근 및 거주지 주변 보행과 같은 행위들은, 여건이 허락된다면(양호한 자전거 시설, 보행 친화적인 인근 환경 등) 고소득층 사람들에게는 대단히 흔한 일이다. 만일 이것이 사실이라면 비 동력 교통수단은 보행환경 및 자전거 환경이 양호한 지역에서는 열등재화가 아니며, 따라서 이러한 환경을 개선하는 것은 소비자의 수요에 대해 효율적으로 대처하는 것이라고 할 수 있다.

< 그림 3. 국가별 교통수단 이용 실태 >

2) 느리고 비효율적

• 비판론자들은 종종 비 동력 교통수단은 느리기 때문에 비효율적인 교통수단이라고 주장한다. 보행과 자전거 이용이 일반적으로 자동차 여행에 비해 느리기 때문에 이러한 주장은 맞는 말이지만 이들은 효율적인 교통시스템에서 매우 중요한 역할을 수행하고 있다. 보행 및 자전거 환경을 개선하는 것은 시간과 자금을 절약하여 효율성을 증대시킨다. 보행과 자전거 교통은 단거리 여행에 있어서 가장 효율적인 수단이고 종종 동력 여행을 지원하기도 한다. 예를 들어 자동차 이용자들이 차량에서 내려 목적지 까지 이동할 수 있도록 하거나, 쇼핑센터 인근의 여러 상점과 같이 인접되어 있는 여러 목적지에 대해서 자동차 운행보다 효율적인 이동수단을 제공하고 있다.

• 보행 지름길의 조성이나 개선된 도로와의 교차시설 등과 같은 환경개선은 비 동력 교통수단의 여행 속도를 향상시킨다. 일부의 견해로는 “유효 속도”(자동차와 운임 등을 처리하는 데 소요되는 시간을 포함한 여행에 소요된 총 시간) 개념의 비 동력 교통수단을 이용한 여행은 종종 전체적으로 볼 때 동력 자동차를 이용할 경우 보다 시간적으로 효율이 높은 경우가 많다. 비 동력 교통수단을 강화하는 것은 교통 혼잡과 비 운전자를 자동차 이동시켜야 할 필요성을 을 감소시켜서 운전자의 시간을 절약하도록 해 준다. 가장 효율적인 교통 시스템이란 여행자가 보행 및 자전거 교통수단을 포함하여 가용한 대안을 선택할 수 있어서 이용자가 각 여행에 대해 모든 비용과 편익을 고려하여 가장 효율적인 교통수단을 선택할 수 있어야 한다.

3) 과도한 비용과 보조금

• 일부 보도 및 자전거 사업들과 프로그램들은 상대적으로 높은 단위 여행거리 당 높은 보조금을 지불하도록 되어 있어, 상대적으로 비용 대비 효율이 낮다. 예를 들어, 특별 보행 신호 또는 보도교량 등은 수십만~수백만 달러의 사업비가 소요되고, 이러한 비용이 어떻게 책정되고 사용되는가에 따라, 사용자에게 상당한 비용이 부담되게 되어 이는 자동차 운전자에게 도로 시설비용이 부담되는 금액에 비하면 부담이 클 수도 있다. 그러나 이러한 분석은 종종 진정한 자동차 여행의 비용과 보조금을 과소평가한 결과(예를 들어 주차 보조금 및 총 자동차 사고비용 등을 무시)이다. 보행 신호기나 보도교량 등은 전체적인 개념에서 많은 비용을 유발하는 자동차 여행을 보행이나 자전거 교통으로 전환시키게 된다.

4) 자동차 제조사들에게 불이익

• 자동차 제조사 조직들은 종종 동력 자동차 사용자를 위한 예산(유류세 및 등록세)을 보도환경 및 자전거 시설에 사용하는 것은 전적으로 도로시설물에 사용되어야만 하는 자금을 분산시키는 불공정한 행위라고 주장한다. 이러한 견해는 소비자는 일반적으로 “지불한 만큼 혜택을 받고 혜택 받은 만큼 지불한다.” 라는 수평적 공평성 원칙을 반영하고 있다. 그러나 이러한 주장은 단지 공평성에 대해 일부만 고려한 것이며(지불한 만큼 얻는다) 다른 측면(얻는 만큼 지불한다) 즉, 원칙적으로 모든 도로시설은 도로 이용자들의 운임으로 조달되어야 하는데 이럴 경우 도로 운임은 50%~100% 인상이 불가피 하다는 사실은 무시한 주장이다. 더욱이, 특정한 보행 또는 자전거 시설은 대부분이 자동차들이 보행자나 자전거 이용자들에게 가하는 오염이나 사고 위험으로 인하여 필요성이 발생하는 시설이거나 자동차운행을 보다 빠르게 하기 위하여 상호 교차를 막기 위한 시설이 대부분이다. 이러한 사항들이 모두 사실인 만큼, 자동차 운전자들은 비 동력 교통시설에 대해 자금지원을 해야만 하는 의무가 있는 것이다.

5) 비효율 및 낭비적 요소

• 비 동력 교통수단에 대한 수요가 기대심리로 인하여 과장되었으며, 따라서 특정 시설물이나 프로그램들은 사용자들을 유치하는데 실패할 것이며 결과적으로 당초 기대했던 편익은 성취하지 못할 것이라는 주장이 제기되곤 한다. 이러한 사항은 물론 발생이 가능하지만, 해당 문제는 전체적인 수요의 부족 이라기보다는 프로그램 설계와 관련된 다른 문제점들로 인하여 발생되는 사항 이다. 예를 들어, 보도 또는 건널목 개선작업은 자동차 통행이 주된 지역에 설치하면 이용자를 거의 유치하지 못할 것이며, 보행환경이 열악한 지역에서 보행 통학을 촉진하는 프로그램은 거의 실패할 확률이 높을 것이다. 그러나 물리적인 개선 및 지원이 조합되어 프로그램이 수행된다면 이러한 요과는 상당할 것이며, 그로 인하여 비 동력 교통수단 사업들과 프로그램 들은 예상보다 훨씬 뛰어난 성과를 나타낼 것이다.

3. 결론

• 비 동력 교통수단은 효율적인 교통 시스템에서 중요하면서 특별한 역할을 수행하고 있다. 이들은 기본적인 이동성, 비용 지불가능성, 자동차 교통수단으로의 접근성, 신체적 건강 및 즐거움을 제공한다. 비 동력 교통 환경을 강화하는 것은 사용자들에게 직접적으로 편익을 발생시키며, 자동차 운전자들이 교통 혼잡을 덜 겪게 되고, 사고 위험성이 감소하며 비 운전자를 이송하여야 하는 등의 부담을 감소시키는 등 전반적인 사회적 편익을 발생시킨다. 보다 접근성이 양호하고, 다중 교통수단을 이용 가능한 지역사회를 만드는데 도음이 되도록 비 동력 교통 환경 개선사업의 추진은 추가적으로 자동차 여행 감소를 유발하여 1마일의 비 동력 교통 여행거리가 증가하게 되면 몇 마일의 동력 교통 운행거리가 감소되는 효과가 있다.

• 재래적인 교통사업 분석방법은 비 동력 교통수단을 과소평가하고 간과하는 경향이 있다. 재래적인 여행 통계치 들은 전체 여행량에 대해 매우 작은 부분만이(일반적으로 5% 정도)비 동력 교통수단인 것으로 나타나지만, 이러한 결과는 교통 조사행위들이 많은 단거리 및 비 동력 교통수단을 간과하는 대에 일부 기인한다. 비 동력 교통수단은 전체 교통량과 여행시간에서 상대적으로 많은 부분을 차지하고 있으며(일반적으로 도심지에서 10~20% 정도), 이러한 여행 중 많은 경우가 높은 가치를 지니고 자동차를 운행하였을 경우에는 비용이 많이 소요되는 여행으로 구성되어 있다. 보다 총괄적인 분석에서는 자동차 운행의 간접적인 감소와 부가적인 편익발생 분야를 포함하는 추가적인 비 동력 교통수단의 편익을 고려한다.

• 일부 편익들은 상대적으로 측정이 용이하다. 교통 경제학자들은 교통 혼잡, 도로 및 주차시설 비용, 자동차 운행비용, 교통사고 위험 및 대기오염 물질 방출 등을 화폐가치화 하는 방법을 개발하였다. 일부 비 동력 교통수단의 편익들은 이러한 가치를 도입하여 추정할 수도 있다. 예를 들어, 교통 혼잡으로 인한 자동차 운행지연의 감소량을 추정하는 방법을 사용하여 보행 지름길과 방해물 지연의 감소에 대한 가치를 계산하는데 적용할 수 있다. 교통사고 사망자와 부상자를 계산하는데 사용되는 수치들은 능동적인 교통수단으로 인한 신체적 건강과 보건 측면의 가치를 파악하는데 사용된다.

• 이용용이성 측면은 저소득층 사용자들의 절약되는 비용을 확인하여 수치화 할 수 있다. 다른 영향들은 화폐가치화 하는 것이 보다 어려울 수 있는데 하지만, 적어도 파악은 하여야만 한다. 이러한 항목에는 사용자 즐거움, 선택의 가치, 공평성 목표의 지원, 보다 컴팩트하고 접근성이 좋은 토지이용 개발, 경제 개발, 지역사회 활력 증대 및 환경 보호와 같은 환경적인 편익 등이 포함된다.

• 비 동력 교통수단을 촉진하고 강화하기 위한 많은 방법들이 있다. 비록 모든 지역사회가 이러한 전략들 중 일부를 시행하고는 있지만 이 모든 전략을 적절하게 수행하는 지역은 대단히 소수에 불과하다. 이러한 전략들의 대부분은 전체 교통에서 일부분에만 영향을 주게 되며 따라서 이러한 효과는 상당히 제한적인 것으로 여겨져서 오히려, 특정한 문제를 해결하기 위해 가장 효율적인 방법을 고려하는 경우가 거의 없는 실정이다. 그러나 사실 이들은 복수의 편익을 제공하고 동시에 시너지 효과까지 나타내게 된다. 만일 모든 영향들이 고려된다면, 많은 지역사회들은 보행과 자전거에 대해 보다 많은 지원을 아끼지 않을 것이다.