1. 철도의 환경적 과제

중국의 철도는 2004년 새로운 중장기 철도개발 계획을 채택하고 2008년 수정계획을 마련하여 현재 이행 중에 있다. 동 계획에서는 2005년 기준으로 75,000km인 철도 연장 네트워크를 2020년까지 약 120,000km 수준으로 증가시키는 방안을 제시하고 있다. 철도부(MOR: Ministry of Railways)가 관리하는 통합 네트워크는 핵심 경로 상 여행자 전용 고속 철도, 신규 지역의 도시 간 네트워크, 신규 화물 전용 라인, 그리고 대량의 복선 철도 및 전철 등을 포함하게 된다. 이러한 계획은 1세기 동안 이루어진 세계 최대의 국가 철도개발 프로그램이라 할 수 있다.

이렇듯 담대한 계획으로 인해 인구 밀집지역, 남동부 및 북동부의 고개발 지역, 그리고 생태 취약지구와 저개발 지역인 북서지방, 남서지방과 같이 놀라운 경관을 가진 지역에 이르기까지 국가 전반에 영향을 미칠 것으로 여겨진다. 이러한 거대 시스템 개발은 환경 및 사회적으로 상당한 부담에 가져올 수 있다. 예를 들면, 신규 선로가 생태적으로 민감한 지역을 가로지를 수 있으며, 고산지대의 생태환경을 훼손하면서 지어질 수 있다. 또한 인구 집중지역을 통과하거나 지역간 연결성에 위협을 주기도 한다.

세계은행은 1980년대 이후로 17개 사업에 대해 재원을 포함해 총 길이 10,000km에 달하는 중국의 철도 부문사업에 참여해오고 있다. 모든 철도 사업은 MOR 및 기타 관련된 안전제공 기관들에 의해 환경영향평가 보고서를 작성한다. 지난 몇 년 동안 세계은행은 환경적 영향을 감소시키는 저감 수단들을 적용한 국제 사례, 그리고 공공자문, 대안 분석, 환경관리계획의 수립 등과 같은 다수의 환경관리 사례를 통해 중국 철도개발의 환경적 사례를 검토해 왔다.

2. 환경보호를 위한 발전

중국의 규제적 제도적 체계 강화는 더 나은 환경 규약 수립의 기반을 제공하고 있다. 법률 상 환경보호는 철도 건설 사업에 특정 환경보호 조치의 채택을 이끌어 낸 1979년 중국 환경보호법의 도입에서부터 시작되었다. 1986년에는 주 환경보호청(SEPA: State Environmental Protection Agency)이 환경영향평가 보고서 요구가 필수적인 건설 사업에 대한 환경관리 조치를 발표하였다. 동 조치에서는 건설 사업의 세 가지 동시적인 정책(‘Three Simultaneous' Policy) 의 일부분으로서 사업 설계 및 건설과 운영에 있어서 오염 예방 및 통제시설의 통합을 요구한다. MOR은 사업의 설계 및 건설, 운영에 있어서 환경적 영향 저감 작업을 포함하도록 함으로써 이에 대응하였다.

1995년 이래, MOR은 방대한 규모의 환경 보호 규제, 가이드라인 그리고 표준들을 개발하고 그것들의 실행을 증진시키고 있다. 철도 사업 분야 역시 환경영향평가와 세 가지 동시적 정책에 대한 국가적 요구사항을 준수하여 이행되고 있다. MOR은 민간 환경관리 업체 또는 환경영향평가 수행자들로 하여금 선진 환경관리 사례를 접할 수 있도록 독일, 미국, 그리고 프랑스 등의 해외 사례 조사에 재정을 지원하고 있다.

네트워크 계획은 중국의 환경영향평가법(2003년) 공표와 함께 거시적인 환경 조치를 포함하기 시작하였다. 환경영향평가법은 에너지, 농업, 교통 등의 부문별 계획안이 검수나 승인을 위해 제출되기 전에 부문별 환경영향평가 보고서를 요구한다. 철도부문은 환경보호부(MEP)에서 이러한 부문 환경영향평가 계획의 시범 군으로 인식되어 졌다. 따라서 제11차 국가 5개년 계획(2006-2010)에서는 철도 네트워크 개발 프로그램이 적용되었다. 오늘날에는 국가 및 사업 단위 철도분야 환경영향평가 들이 통상적으로 개발 및 이행된다.

3. 철도 사업의 환경보호 방식

환경보호는 네트워크 계획, 사전분석, 실현성 분석, 기초 설계, 건축, 그리고 운영 등 사업 전반의 과정 동안 통합적으로 이루어진다. 핵심은 해당 조치들의 체계화에 있다.

민감 지역 회피

가장 우선적으로 선택되어지는 곳은 생태시스템, 생물다양성, 그리고 지역사회에 부정적 영향을 회피할 수 있는 장소일 것이다. 철도 사업에서는 세부 지역에 대해 특별히 잠재적인 환경적 민감도를 조사하고 대안적인 우회 선택에 대한 분석을 위해 제3의 환경영향평가 자문위원들을 고용하였다. 적절한 대안 사항에 대한 분석은 잠재적으로 부정적인 환경 및 사회적 영향을 감소하고 회피하는데 가장 중요한 조치 중 하나로 간주된다.

건전한 토목공사 계획

대안적인 분석들은 산악지역들에 대해서 집중적인 터널 간 연결 계획을 통해 보완된다. 이러한 조치들은 산사태나 토양 침식에 의해 야기되는 생태시스템의 잠재된 환경파괴를 최소화한다. 궈양-광저우(Guiyang-Guangzhou) 철도의 터널 간 연결 계획은 생태발자국을 최소화하고 가장 민감한 토지 사용 이슈의 부문적 회피를 위해 전체노선의 약 81%에 대해 광범위하게 채택되었다. 상기 구간의 터널-교량-터널 계획 확대와 세계은행이 지원한 여타 철도사업은 표 1과 같이 정리된다.

자료출처: world bank (2012), The Environmental Challenge of Railway Development, China Transport Topics No. 06. p. 2

표 1의 계획에서 다리와 터널의 비용은 경사지의 비용보다 약 50~100% 이상 소요되기 때문에 상대적으로 중요하다. 그러나 이러한 작업만이 산악지역 노선작업의 다가 아니다. Shijiazhuang-Zhengzhou 철도 구간의 평평한 지대를 가로지르는 노선의 60% 이상이 고가다리 계획으로 채택되었다. 일반적으로 철도 선로는 토지 구획 면적으로 30~50m를 영구적으로 점유하지만 18m 넓이의 고가교는 최소한의 토지 사용률을 가능하게 한다.

중국의 철도 사업은 통상적으로 조경을 보완하면서 구조적 비구조적 조치를 포함하는 향상된 토양 안정화 기술을 사용한다. 기술의 사용 목적은 철도 선로와 철도가 가로지르는 지역의 경관과의 조화를 위함이다.

종합적인 저감 계획

철도 사업으로 인해 몇몇의 사회적 환경적 영향은 피할 수 없는 경우가 있다. 이러한 경우는 사업설계와 환경관리 계획에 복합적인 저감 조치들이 포함되어야 하겠다.

오염처리 및 복원

터널-교량-터널 계획의 불가피한 점은 대량의 준설물들이 발생한다는 것이다. 이러한 준설토는 경사지의 공사와 적절히 균형을 맞추며 건설기간 동안 특별한 주의를 기울여야 한다. 남은 토양은 종종 경작지용으로 제공되거나 조경, 지역 농장주인, 지역사회, 그리고 방벽유지 등에 사용되기도 한다. 또한 터널 공사로부터 발생한 폐수는 강으로 유출되기 전에 침전물 등을 제거한다. 건설기간 동안 임시로 사용된 건물 및 지역 등은 종종 농장지역으로 전환된다. 또한 임시 건설 도로도 필요한 곳에서는 영구적인 지방도로로 전환하여 사용한다.

건설 현장 관리

소음, 진동, 토양침식 등과 같은 일시적인 건설의 영향은 환경 친화적 건설관리 조치의 이행을 통해 저감된다. 환경관리 주도 그룹은 통상적으로 환경관리 스탭과 총 책임자에 의해 철도 사업 관리부 내에 설치된다. 이에 따라 환경 영향 저감 조치들이 계약서에 포함된다. 또한 사업특성에 따른 환경 관리 규정과 절차가 개발된다. 관리감독, 인센티브 또는 벌금 체계는 사업 관리부가 효력을 발휘한다.

2007년 MOR은 전반적인 철도 사업 목적을 사업의 질, 안전, 환경보호, 건설기간, 투자, 그리고 기술 혁신 등의 6개 통제 목표 정책으로서 하나에서 6개(Six in One)를 이라는 정책을 마련하였다. 이러한 목적은 철도 사업건설에 책임을 갖는 당자사들에 의해 특정화되고, 정량화되며 또한 실행된다. MOR은 또한 2008년에 표준관리 절차, 인력 배치, 건설 현장 관리, 및 절차 통제를 포함한 ‘표준화된 건설관리 증진에 대한 결정’을 마련하였다. 이에 따라 MOR 내의 18개 철도 관리부처에 의해 포괄적인 이행 규제 및 절차가 개발되었고 동 결정사항들은 철도 건설 주체들에 의해 실행되었다. 계약자들은 그 이후 표준화된 이행 조치들을 개발하였다. 이후 깨끗하고 질서 있는 건설현상이 많아 진 것은 이러한 표준 이행의 증거라 하겠다.

물리적/문화적 자원

환경영향평가 과정은 지역 당국과 주민사회와의 의견교환과 현장조사를 통해 수행된 물리적 문화적 자원 조사를 포함하고 있다. 대안 분석에서는 문화적 자원의 훼손 가능성 회피를 포함하여 분석한다. 유적지로 의심되거나 영향을 받을 수 있는 곳은 사전에 인증된 전문기관에 의해 세밀한 현지 조사와 발굴이 이루어진다. 또한 국가의 법 규제 절차에 따라 적절한 선로를 찾는 절차가 환경관리 계획에 포함된다.

지역사회 배제

흔히 기본적인 인프라 시설과 유사하게 철도 선로 작업도 종종 물리적으로 지역사회, 교통, 관개시스템 등과 단절되기도 한다. 이 경우는 사업 설계 시 철도와 도로의 교차지역에 안전한 건널목을 설치하는 데 있어서 지역사회의 자문과정을 거쳐 설계함으로써 그 부정적 영향을 저감하거나 문제를 인지하도록 한다. 관개 수로에 대해서도 마찬가지로 실행된다.

환경 감독

2002년에 승인된 지침에 따라 MOR은 감독 기술자의 책임으로써 환경 감독을 요구하고 있다. 환경안전 시행령을 집행하기 위해 Qinghai - Tibet 라인과 Chongqing - Huaihua 라인과 같은 몇몇 핵심적인 국가 철도사업에 독립적인 환경 감독 회사들이 고용되어 왔다. 규정된 감독체계에서는 명시된 저감 조치의 이행을 강제하고 있다. 세계 은행이 지원하는 사업에 대한 독립적인 환경 모니터링 시스템이 베이징-상하이 및 Wuhan-Yichang 구간을 포함한 몇몇 MOR 사업들로 확장？적용되어 왔다. 따라서 현재 중국에서는 철도사업 경험을 가진 몇몇의 독립적인 환경 모니터링 자문활동이 실행되고 있다.

4. 미래 전망

중국의 철도 부문은 다양한 면에서 인프라 사업에 환경영향 분석과 관리를 통합하는 데 선구적인 역할을 해오고 있다. 이러한 노력은 다음의 핵심 영역에서 지속적될 필요가 있다.

- 표준화된 환경이행 규정

MOR의 4가지 표준화는 환경규제와 절차를 상세히 하고 있으나 각각의 철도 관리 행정에서는 보다 구체화될 영역으로 남아 있다. 따라서 폭넓은 철도 건설 환경관리에 대한 철도분야 환경 실행 규정은 좀 더 실제적이고 일정한 적용이 가능하도록 표준화되어야 할 것이다.

- 환경영향평가 문서

환경영향평가 보고서는 환경보호부가 요청한 문서구성 및 항목에 맞게 철도 설계 주체들에 의해 준비된다. 이러한 서류들은 기술적으로는 충분하지만 사회 문화적 영향분석의 편익과 유발 또는 누적적 영향의 편익들이 포함되어야 하겠다.

- 환경관리 계획

각각의 세계은행 지원 사업의 경우는 환경관리계획이 준비되어야 하지만 중국에서는 일반적인 요구사항이 아니다. 따라서 환경영향평가의 결론과 권고안으로부터 독립적인 환경관리 계획들은 뽑아내 마련하는 것은 환경영향을 관리하고 사업설계, 계약서 및 이행 실행 조치들을 통합하기 위한 명확하고 간결한 방법이다.

- 사회적 영향의 통합

중국의 환경관리 법안 요구사항들은 주로 생물학적 환경에 대한 잠재적 영향에 대해 강조한다. 그러나 최근에는 토지 취득이나 비자발적 이주 등과 같은 광범위한 사회적 영향에 대해 통합적으로 다뤄질 필요성이 제기되고 있다.