1. 서론

오늘날 세계인구의 10명 중 1인은 중국 도시에 거주하고 있다. UN은 중국 도시의 거주가가 오늘날 약 6.2억 명에서 2030년경에는 10억 명까지 증가할 것으로 전망하고 있다. 그렇다면 중국은 자국의 경제와 사회 뿐 만 아니라 세계적으로 성장 지속을 고려하면서 도시 전환을 관리할 수 있는가에 대한 의문을 갖게 된다. 또한 중국의 도시화가 세계경제 전망을 증폭시킬 것인가? 그리고 국가의 거대한 대륙에 걸쳐 빈곤자로 하여금 생존 조건을 향상시키도록 도시화가 연계되는가? 도시 효율화와 사회개발 모두가 만족하는 전략을 생성하는 공공정책 및 투자의 우선순위는 무엇인가? 등의 의문점이 존재한다. 본 보고서의 도시화 검토 내용은 중국 도시 경제의 건전성과 도시화 과정, 어떻게 정책 과제들이 도시 포트폴리오에 따라 다양하게 강조되는지 논의함으로써 이러한 질문에 대한 답을 찾도록 도와준다.

중국은 극적인 경제 전환을 수반하면서 도시화 과정에 있다. 중국 정책 입안자들은 제도적 기반에 투자를 통해 도시화의 이익을 증폭시키는 종자를 찾고 있다. 도시 토지 시장이 형성되어 왔으며, 토지 사용권 할당 표준화 규정이 수립되었다. Changsha, Zhuzhou, 그리고 Xiangtan 과 같은 곳들은 약 13백만 인구가 결합된 곳으로 도시계획 가이드라인에서는 토지사용권을 강제하고 고속도로와 철도로 도시간 그리고 주변 지방 배후지역 간의 연계를 증진하는 한편 중심지역의 집중을 촉진해 왔다.

2. 경제적 번영과 공간 효율성에 의해 달성된 빠른 도시화

공간변화

중국의 연안 지역은 대도시들이 형성되었으며, 주변 배후지역은 중소 규모의 도시들이 생겨났다. 그림 1에서 보듯이 도시화는 연안지역과 황해를 중심으로 빠르게 진행되었다. 표 1은 본 도시화 검토에 나타난 중국 도시들의 지역적 분포를 요약해 보여준다. 평균적으로 가장 큰 그룹에 있는 12개 도시들은 가장 작은 그룹의 133개 도시들에 비해 약 10배 이상 큰 것으로 나타났다. 또한 국가의 동쪽 지역에 28개 도시에 2.5백만 인구가 거주하고 있다. 이와 대조적으로 대륙의 중심지는 중간 크기의 도시들로써 약 인구 1백만~2.5백만 사람들이 주로 거주하며, 서쪽 지역은 백만 미만의 소규모 도시들이 생성되어 있다.

자료출처: World Bank, (2012), China Urbanization Review: Balancing Urban Transformation and Spaticl inclusion. p. 3.

표 1. 중국의 도시 시스템

경제변화

경제적 번영은 국제시장에의 재화 접근성을 가진 대도시에 주로 집중되어 있다. 특별히 대도시의 도시 집중현상은 경제 발전을 가속화하고 있다. 전체 도시 수출의 약 76%가 인구 2.5백만 이상의 도시에서 생성되고 있으며, 전체 해외 자금의 62%가 이러한 도시들에서 사용된다. 아래의 그림 2에서 나타나듯이 국제시장에의 근접성은 도시화 및 도시 경제 송공의 핵심요인이 되어 왔다.

도시경제구조는 매우 복잡한 형태를 보여준다. 우선 대도시는 고소득을 창출하지만 지리 경제적 여건과 기타 지역적 요인에 의해 각 도시 규모별 계층 간 큰 차이가 존재한다. 도시의 제조업 고용 비율, 도시 집적도(Clustering) 그리고 국제 시장에의 접근성 등은 도시의 1인당 GDP와 높은 상관성을 보였다. 두 번째로 도시 규모 그 자체는 경제적 성공을 설명하지는 못한다. 그러나 베이징과 상하이 또는 홍콩과의 근접성, 제조업 사업장 비율, 인접지역의 도시인구 집중도 등은 도시 생산성과 인구 증가 등 도시 발전의 중요한 인자들로 판단된다. 세 번째로, 거대 내륙 도시들은 양질의 인적 자본과 상대적으로 우수한 소비자 편의시설을 보유했는가에 따라 그 격차가 발생하고 있다(그림 2 참조).

향후 중국 도시들은 생산물 시장 통합을 가속화함에 의해 경제적 전환의 이득을 증진시킬 수 있을 것이다. 재화에 대한 시장에서의 유동성은 경제적 특화를 촉진하고 도시 생산성을 강화시킬 것으로 예상된다. 반면, 중국은 거대 인프라 투자가 요구되며, 모든 운송 수단에 대한 교통 망 구축과 함께 150개국 중 72위에 있는 국내 물류비용 문제에 직면하고 있다.

자료출처: World Bank, (2012), China Urbanization Review: Balancing Urban Transformation and Spaticl inclusion. p. 6.

3. 발전과 거리가 먼 많은 빈곤층

중국의 전반적인 빈곤 저감 현상은 인상적인 반면에 연안지역과 내륙지방의 개발 차이, 그리고 지방과 도시의 구분은 중국의 공간적 불평등의 두 가지 핵심요소라 하겠다. 공간 변화는 거대 연안 도시들에서 진행이 가속화되고 있지만 아직까지 도시 내 또는 주변의 소규모 배후 도시들의 많은 빈곤층들은 발전과 연계되지 않은 상태이다. 지역의 빈곤층은 전체 빈곤의 19%를 설명하고 있으며, 중국 인구의 약 20%를 대변하는 서쪽지역은 중국 빈곤의 50% 이상을 차지한다. 게다가 지방-도시 및 넓은 지역적 구분으로 인해 도시 최고 하층민들은 잠재적인 신흥 도심지역(Second-tier cities)에 집중되고 있다. 베이징, 상하이, 충징, 텐진 등 4개의 거대 도심지들은 약 1%의 가장 낮은 도시 불편율을 갖지만 도시의 최고 하층민의 80% 이상은 지방이나 저급 도시에 살고 있다.

최근의 정책 이니셔티브들은 폭넓은 빈곤 감소, 사회 보장, 그리고 인간 개발 아젠다에 대한 정부의 공약이 증가하고 있음을 보여준다. 중국의 제 11차 5개년 계획에서 보면, 공공서비스 제공 측면에서 지방-도시간 차별을 저감하는 목적으로 주변지역에 대한 자금을 지출하는 신규 개발 프로그램을 엿볼 수 있다. 이러한 정책들은 국가의 빈곤 완화 전략을 통해 국가 수준에서 빈곤층의 기본적인 요구를 수용하기 위한 기본 적인 공공서비스 제공에 공공자본을 할당하여 부적합도, 불평등, 비효율 등을 다루고자 하고 있다.

국가 빈곤 경감 프로그램의 투자는 안전한 식수와 도로를 포함하여 중국의 빈곤지역과 마을에 기본적인 인프라를 지원하도록 하고 있다. 서부지역과 지방의 대대적인 9년 교육과정 달성 요구가 강조되면서 기본 교육에 대한 공공 지출 또한 증가하고 있다. 또한 지방의 신규 협력 시스템과 실질중인 도시 거주민의 기본적인 건강 보험 시행이 이루어지고 있다. 그럼에도 불구하고 서비스 공급에 대한 중국의 공간적 격차를 줄이는 여정은 대도시들이 지속적으로 사회적 기본 서비스 지표가 향상되면서 완료되지 못하고 있는 상태이다.

서비스 접근성 외에 호주제 또한 사람들이 더 나은 경제적 기회를 얻는 것을 제한하는 장벽이라 하겠다. 대도시에서 호주가 되는 길은 상당히 어려우며, 대도시는 고 부가가치의 수요 하는 숙련된 종사자들로 특화되어 있다. 대도시는 또한 숙련된 종사자들이 선호하는 공공서비스와 소비자 환경을 제공한다. 도시 이주는 대도시가 더 높은 임금과 공공서비스를 제공하기 때문에 경제적 기회의 중심지로써 나타나게 된다. 이러한 도시로의 제한적인 진입 또한 도시화가 진행될수록 더 낮아진다.

4. 유연한 요소시장과 차별화된 공공정책: 효율적, 통합적 도시화의 핵심

공간적 효율성과 평등발전에 대한 균형을 이루는 전략은 중국의 다음기 도시화 과정의 핵심 과제가 될 것이다.

자료출처: Kim, S. and R. Margo (2004), “Historical Perspectives on U.S. Economic Geography,” in: J.V. Henderson, J.F. Thisse . (Eds.), Handbook of Regional and Urban Economics, vol. 4, North-Holland

공간적 효율성의 목적이 공간적 형평성 추구와 배치되는 것처럼 보이지만, 미국과 같은 국가들에서 보면 요소시장 유연성 강화와 같은 진보적인 정책들이 이러한 상쇄효과를 상호 이익(win-win)으로 전환시키기도 한다. 미국의 국가 수준 생산요소 시장은 재화, 자본, 노동이 각기 다른 시기 및 비율로 통합되어 있다.

미국의 재화시장 통합은 19세기 후반기에 실현되었으며, 자본시장은 20세기 초에, 그리고 노동시장은 20세기 중반에 통합이 실현되었다(그림 3 참조). 이러한 재화, 자본, 노동 시장이 국가적으로 통합된 이후 지역 임금 및 소득간 공간적 격차가 줄어들었으며, 지역경제구조와 지역 소득이 최종적으로 상당 수준 수렴해 갔다. 또한 지역 편차의 소멸도 이러한 시장 통합이 완전히 이루어진 이후 실현되었다.

중국은 거대 화물운송 인프라 구축에 힘입어 재화시장 통합이 성공적으로 진행되고 있다. 그러나 우리는 미국의 경험으로부터 단지 재화시장의 통합만이 지역적 소득 격차 해소를 야기할 수 없음을 보았다. 노동 및 자본시장과 같은 다른 생산요소 시장의 유연화와 통합이 필요한 이유이다. 유연한 요소시장은 폭넓은 도시화의 핵심이다. 그렇다면 이를 위한 공공 정책과 투자의 우선순위는 무엇인가?

개별 도시의 정책이 보다 효과적이기 위해서는 도시 내 시스템과 경제지리적 부존자원 수준과 부합한 도시화 요구수준을 적절히 달성하는 것이 필요할 것이다. 다음의 그림 4는 본 연구에서 제안하는 중국 도시 구성의 지역별 차별화된 정책 우선순위를 갖는 것을 보여주고 있다.

자료출처: World Bank, (2012), China Urbanization Review: Balancing Urban Transformation and Spaticl inclusion. p. 8.

그룹 Ⅰ: 대도시 지역으로 국제시장 접근의 핵심 통로로써 빠르게 성장, 중국 경제성장의 엔진으로 작용

그룹 Ⅱ: 거대 연안 도시 주변의 고도 성장 하부 도시

그룹 Ⅲ: 거대 내륙 도시. 현재의 개발 집중지역에서 배제되어 있으나 미래 경제 발전의 동력이 될 양질의 인적자본 및 환경을 보유한 도시.

그룹 Ⅳ: 중소 배후 도시 및 지방 마을. 중국 도시시스템의 최하부층으로 주변 지방의 농업활동과 강하게 연관된 곳