1. 서론

최근, 대도시에서의 인구, 환경, 교통 등의 문제가 복잡화하는 가운데, 도시의 성장 관리라고 하는 개념이 보급되어 행정부의 정책으로서 실천되고 있다. 개발 행위에 대해 지역의 지역설정계획(토지 이용 규제)을 중심으로 억제하고 있던 종래의 도시 계획은 환경, 공공 시설, 교통망 등을 포함한 종합적인 계획이 책정되어 성장 속도를 조절하는 방향이 되고 있다. 또, 성장 관리의 개념이 보다 넓어진 “스마트 성장”(Smart Growth)이라고 하는 개념도 확대하고 있다.

도시의 토지 이용·규제와 관련해서, 일본에서는 도시계획법이라고 하는 정부 법률이 있지만, 미국에는 도시 계획이나 도시의 성장 관리에 관한 정부(연방)의 법률은 존재하지 않고, 주(州)에 따라 도시 계획 관련 법제에 차이가 있다. 주에는 주 내의 지방 정부(군, 시, 특별구 등)에 토지 이용, 규제에 관한 권한을 주는 수권법으로서 토지 이용 계획, 지역 설정 계획 등에 관한 법률이 있다.

따라서, 각 지자체는 이에 근거해 도시 계획의 내용을 정하고 규제를 하고 있지만, 최근에는 교외 개발이 급속히 진행됨에 따라 환경 문제를 포함해 광역적으로 도시의 성장 관리를 진행시킬 필요가 제기되고, 주 차원에서의 대응이 재촉되는 상황이 되고 있다.

2. 도시의 성장 관리란

도시의 성장 관리(Growth Management)에 정의가 있는 것은 아니지만, “지방 정부가 새로운 상업 빌딩, 주택, 도로 등의 건설 시기, 위치, 양, 밀도를 조절하여, 급속한 개발이 가져오는 악영향을 최소한으로 하려는 과정” 또는 “보다 통합적인 지역 전체의 상세 계획의 책정, 개발 규제 하에 개발의 종류, 장소, 시기를 관리함으로써, 개발과 보전의 균형을 유지하면서 도시 기반 정비를 진행시켜 도시 환경의 향상을 도모하려는 과정” 등으로 볼 수 있다.

3. 미국 오리건주에서의 도시 성장 관리 정책

여기서 소개하는 오리건주의 사례는 각 지자체가 통일을 취하지 않고 도시 계획을 책정하는 경우가 많은 미국에서, 지역 주민의 합의와 지자체의 협력 하에 복수의 지자체에 걸친 새로운 지자체(메트로)를 성립시킨 광역 도시 계획을 책정한 선진적 대응 사례이다.

오리건주는 태평양에 접한 미국 서해안의 3개주 중 한가운데에 위치하며, 중앙부에 에는 윌라멧 밸리(Willamette Valley, 면적 8,000㎢) 등 풍부한 농림업 자원을 갖고 있는 지역이지만, 1960년대 이후의 개발의 물결에 대항해 자연 환경을 보호하려고 하는 주민 운동이 일어났다. 밸리의 우량 농지는 약 30%가 없어지고 자연 경관도 파괴되면서 이것이 1973년의 토지이용계획법의 성립으로 이어졌다. 이 법률은 주 내의 모든 지자체(County, City)에 도시의 기본적인 마스터플랜인 종합 계획의 책정을 의무화한 것으로, 주의 기관으로서 LCDC(토지 보전 개발위원회)가 설치되었다. 토지 보전 개발위원회는 법률로 구체적으로 정해지지 않은 토지 이용 계획의 목표나 계획의 책정을 위한 가이드 라인을 정하며, 법 제정 다음 해인 1974년에는 지자체의 종합 계획에 포함시켜야 할 19개 항목의 계획 목표와 가이드 라인을 채택하였다.

19개 항목의 계획 목표는 ①시민 참여, ②토지 이용 계획, ③농업 용지, ④삼림 지역, ⑤공한지(vacant land), 미관 지역, 역사 지역, 자연 자원, ⑥대기, 물, 지질, ⑦자연 재해, ⑧레크리에이션, ⑨경제, ⑩주택, ⑪공공 시설·서비스, ⑫교통, ⑬에너지, ⑭도시화, ⑮윌라멧 녹색 도로, ·하구 지역, ·해안 지역, ·해변과 사구(sand dune), ·근해와 대륙붕 이다.

이 중, ⑭도시화 계획 목표에서는 지방 정부는 전원과 도시화 가능 지역을 구분하는 “도시 성장 경계선”(UGB, Urban Growth Boundary)을 설정해야 하는 것으로 되어 있다. 도시화 가능 지역이란 장래적으로 도시적 이용이 가능한 지역이다. 이는 일종의 도시 성장 관리의 수법으로, 이 도시 성장 경계선(UGB)을 설정할 때에도 LCDC의 승인이 필요하다. 도시화 가능 지역이 개발되기 위해서는 상하수도 등의 인프라, 다른 계획 목표와의 정합성, 기존 시가지의 개발 여지 등이 종합적으로 검토된다. 도시 성장 경계선(UGB)은 시가지를 둘러싼 형태로 설정되며 이에 의해 도시 발전의 외연적 한계가 설정된다.

4. 향후의 도시 성장 관리 정책

가. 일본

일본은 일찍이 경험한 적이 없는 저출산·고령화 사회로 진입하였으며, 인구 감소가 지속되고 있다. 영국 최대기업 은행 HSBC의 보고서(2012년 1월)에 의하면, 2050년에는 일본의 인구가 1억 200만명까지 감소하는 것으로 예측되고 있다. 원래 주거 가능 지역 면적이 적은 데다 전후 각 도시 중심부에서 교외로 개발이 진행된 결과, 도시의 교외지에서의 개발의 여지는 매우 적게 되었다. 또, 교외의 대형 소매 점포가 증가함에 따라, 구 중심시가지의 쇠퇴가 눈에 띄고 있다. 이러한 시대의 흐름 속에서, 도시 계획에서도 경제발전 일변도로부터 탈피하기 위해 도시 계획 방향을 안심·안전, 환경 보전, 양호한 경관으로 유도하기 위한 역할이 요구되고 있다. 또, 경제의 글로벌화의 진전에 맞춰, 국제 경쟁력 향상이라고 하는 새로운 요청에 응할 수 있도록 도시 계획도 변화를 강요당하고 있다.

또, 757만호에 달하는 빈집을 도시 계획 속에서 어떻게 처리하고 철거지를 활용할 수 있을지의 검토도 필요로 하고 있다. 이전의 도심에서 교외로의 개발, 인구 이동이 현재는 교외에서 도심으로 회귀하는 방향으로 바뀌기도 하고 있다.

주거 가능 지역 면적이 적은 일본에서는 이미 교외도 개발이 끝나 미국의 중소 도시와 같은 도시 성장 경계선(UGB) 설정과 같은 수법을 직접 적용하기 어려울 것으로 보인다.

나. 미국

미국의 도시 성장 관리는 샌프란시스코 등의 대도시나 포틀랜드로 대표되는 중소 도시의 모두, 다운타운(상업 지구)의 재생으로부터 시작되었다. 샌프란시스코에서는 1960년대부터의 오피스 빌딩 개발붐으로 관광 자원이기도 한 경관이 파괴되는 등의 폐해가 나왔기 때문에, 1985년, 다운타운 플랜이 의회에서 채택되었다. 이는 미국 대도시에서의 최초의 성장 억제 정책이라고 할 수 있다.

역사적 건조물의 보전, 고층 빌딩의 디자인, 중심 업무 지구에서 외부로의 개발 유도, 공공 공간의 확보와 일조권의 보호 등을 내용으로 하고 있다.

포틀랜드시에서도 1970년대 다운타운의 쇠퇴가 현저했기 때문에, 이를 재생할 수 있도록 보행자 중심의 도시 계획과 공공 교통의 이용 촉진을 진행하여 왔다. 또, 공공 교통과 연계한 토지 이용 계획에 의해 사람과 환경을 배려한 도시 조성을 실현하고 있다.

교외 개발과 인구 문제로의 대처에 총력을 해 온 미국에서의 지속 가능한 도시 정책은 최근에는 연방의 장래 예측을 둘러싸고 다른 관점에서의 대응이 요구되고 있다.

앞서 HSBC의 보고서에 의하면, 2050년에는 미국의 인구는 이민 유입 등에 의해(자연 증가가 아닌 사회 증가) 현재의 3억 500만명에서 4억 3,900만명으로 약 1억 3,000만명 증가할 것으로 예측되고 있다. 이에 대해 지역계획협회가 중심이 되어 인구 예측 등을 전제로 도시 기반, 경제 개발, 환경 등의 과제에 대응할 수 있도록 “미국 2050”이라고 하는 전략이 검토되기 시작하고 있다. 이는 글로벌 경쟁력이 요구되는 미래를 향한 정부(연방)의 미래 성장의 체제를 검토하는 것으로 다음과 같은 과제에 대한 전략이 검토되고 있다.

○ 급속한 인구 증가와 인구통계학상의 변화

○ 지구 규모의 기후 변화

○ 외국 무역의 증대

○ 비효율적으로 확산하는 토지 이용 계획

○ 불평등한 지역내·지역간의 성장

○ 한계에 이르고 있는 기반(인프라) 시스템

○ 메가 리전(Mega regions)의 출현

미국 2050의 주요 초점은 메가 리전의 출현이다. 메가 리전은 인접한 복수의 대도시권으로 이루어지고, 경제적·사회적 네트워크로 연결되는 지역권으로 현재 적어도 10개 지역이 확인되고 있다. 앞서 기술한 포틀랜드 도시권도 복수의 도시에 걸쳐 있고, 또 고속 교통망으로 연결되어 경제적으로 밀접한 관계가 있다는 점에서 메가 리전의 하나라고 할 수 있다.

경제성장 측면에서 보면, 미국의 GDP는 인구 증가 등의 요인에 힘입어 2050년에는 현재(2012년 : 15조 609억 달러)보다 약 40% 증가한 22조 2,700억 달러가 되어, 1위인 중국(2050년 : 25조 3,300억 달러)에 이어 2위의 경제 규모가 될 것으로 예측되고 있다.

미국의 경제성장은 그 대부분이 8∼10개의 메가 리전에 집중될 것으로 파악되지만, 이를 실현하기 위해서는 연방에서는 주 경계를 넘는 새로운 기반 정비를 필요로 한다. 교통 전략에서는 대도시권간을 연결하는 교통망의 도로(차량)로부터 철도, 항공으로의 전환이 필수적이며, 이를 위한 전략적인 투자 활동이 연방에 요구될 것으로 보인다.

5. 향후 과제

도시 성장 관리는 토지 이용 계획만을 단독으로 기획하는 것이 아니라, 교통망이나 환경, 공공 시설 관리 등을 종합적으로 실시하고, 행정이 지역 차원에서 치밀하게 문제 해결을 도모할 필요가 있다. 이를 위해서는, 종적 관계가 아니라 각 부서가 제휴를 긴밀하게 하면서 진행하는 것이 중요하다. 향후에는 지역의 실정을 감안한 대도시, 중소 도시의 각 도시 특성에 따른 성장 관리(전략)를 실시하지 않으면 안 된다.