1. 목적 및 범위

본보고서는 산사태, 눈사태, 그리고 홍수 등 종종 발생하는 지질학적 피해를 다룬다. 발생빈도는 크지 않지만 더 위험한 사건에 대해서는 대응 규모와 그 범위가 매우 다양하기 때문에 종종 고려되지 않는다. 재난 저감 및 회복에 관한 글로벌 시설(GFDRR: Global Facility for Disaster Reduction and Recovery)에서 이 점에 중점을 두고 분석한 경우가 있다. 개발도상국들은 대부분 체계적인 방식으로 수송부문의 지질사태 위험에 대해 암묵하거나 문제를 다루는데 제한적인 역량을 가지고 있다. 따라서 위험 예상 지역에 대한 선택이 불안하고, 설계 단계에서의 부적절한 고려 등으로 지질사태가 발생했을 때 건설 단계에서의 비용초과, 유지관리에의 재원 부족 사태가 발생하곤 한다. 그 결과 자원의 비효율적 사용과 인프라 및 사용자의 안전을 위태롭게 하고 있다.

본 보고서는 두 가지 목적을 가지고 있다. 우선, 지질피해 유형과 저감 조치 전망, 그리고 교통 부문, 특히 도로 교통에서의 지질피해 관리 사례에 대해 요약한다. 그리고 개발도상국의 수송부문 사업의 이행과 설계, 준비에 있어서 지질피해를 대비하는 핵심 권고안을 제시해 본다. 본 보고서의 작성 의도는 지질 피해가 예상되는 지역의 운송 인프라 사업에 참여하는 세계은행 스텝과 대상 국가의 취약한 도로 망 관리 책임을 갖는 기술 인력들에게 정보를 제공하고자 한다.

2. 지질 피해 관리의 중요성과 유형

지질재해 또는 지질피해는 지리적 지질학적 그리고 기후여건 또는 변화에 의해 야기되어 인간의 삶이나 재산, 자연환경 등에 심각한 위협이 되도록 발생한 사건으로 정의될 수 있다. 이러한 종류의 재난은 기반시설의 운영 및 관리, 건설비용 등에 상당한 잠재적 영향력을 가진다. 특히 인프라 사업 기간에 발생한 지질피해는 비용 초과와 사업 연장의 핵심 원이이 된다. 이러한 지질 피해의 조기 인지는 미래 위험을 회피하고 추가적인 비용 없이 사업을 이행하도록 해준다. 따라서 적절한 지질재해의 평가와 관리는 성공적인 사업비 마련과 계획, 설계에 있어서 중요하다.

지질 재해는 다양한 유형이 존재하며 그 강도와 발생빈도에 따라 구분할 수 있으나, 본 보고서는 수년 주기로 나타나는 발생 빈도가 높은 위험에 중점을 둔다. 수송 부문과 관련된 지질 재해는 산사태와 낙석, 그리고 홍수 등으로 구분할 수 있다.

산사태는 그림 1과 같이 다양한 유형이 존재한다. 이러한 유형 별 분류는 물질과 운동 형태에 따라 구분하는 방식이다. 최근 산사태의 핵심적인 발생 요인으로는 지질학적 요인, 기후요인, 그리고 인간에 의한 요인 등을 뽑을 수 있다. 본 연구는 토사유출, 낙석, 눈사태 등의 형태별로 수송부문과의 관계를 요약해 본다.

자료출처: Highland, L. 2004. “Landslide Types and Processes”. Factsheet 2004-3072. Dated July 2004. U.S. Geological Survey. US Department of the Interior

토사유출 현상은 그림 1의 H와 같이 폭우 때 지표면의 토사가 유출되는 형태로 나타난다. 이러한 지질 피해는 더 높은 운송 에너지를 야기하며 잠재적 피해규모도 집중적인 경향을 보인다. 낙석은 피해지역을 지나는 차량이나 사람에게 피해를 야기할 수 있으며, 교통 인프라에도 중요한 영향을 끼친다. 낙석 피해 사후에는 복구 및 추가 피해 저감을 위한 작업으로 인해 도로 교통이 마비되거나 부분적인 마비를 야기한다. 눈사태의 경우 그 규모와 형태에 따라 다양한 피해를 야기하며, 노르웨이와 같은 눈이 많은 국가들은 종종 기반시설 피해나 생명손실 등이 발생한다. 홍수의 경우 산림파괴와 강물 범람이 핵심 발생 요인이다. 또한 자연하천 흐름을 제약함으로써 홍수 위험 빈도를 증가시킬 수 있다. 이로 인한 피해는 주거지 파괴, 기반시설 침수 등으로 사회경제적으로 장기적인 피해비용을 야기한다.

지질 피해를 예방하고 저감하는 방법에는 사전적 조치들과 사후적 대응 조치들로 구분할 수 있다. 사전적으로 선택할 수 있는 조치들을 열거하면 다음과 같다.

- 위험 지역에 주변 도로 회피

- 조경 개선 및 암석 제거

- 발파작업 통제

- 도로 봉쇄와 관련된 모니터링 및 경고 시스템 구축

- 산림 보호

- 배수로 정비로 인한 역류(탈수) 안정화

- 경사지의 우수 및 지표수 제거

- 건축물 내장설비(다월-dowel, 앵커-anchor, 네일-nails) 안정화

- 댐이나 담벽 등 고정 구조 보강

- 강둑 보호, 노상 및 강가 보강 등

사후적 조치들은 수송 인프라의 재건과 유지뿐 아니라 신속한 재원 조달에 중점을 둔다. 복구재원은 보험이나 빠른 운용이 가능한 기타 재원 등이 제공될 수 있다. 사후적 조치들은 또한 운영 및 유지관리에 대한 가이드라인과 과업 리스트 등을 포함한다. 이러한 사항에는 위험상황이나 위급 상황에 대한 계획을 수립할 때 필요한 사항들에 대한 교육도 포함된다.

3. 선진국 대응 사례

지질피해 관리 경험에 대해 호주와 미국, 스위스 등 3개국은 긴 역사를 가지고 있다. 이들 국가는 피해의 관리에 대한 전략적 체계, 법제도적 지원체계, 저감 전략 및 도구, 그리고 경제적 가변성과 재원지원과 관련된 사항들에서 여러 가지 교훈을 제공한다. 다만 각국별로 지질피해를 관리하는데 있어서 강조하는 영역과 접근방식에는 차이가 있다.

호주는 호주 지력학(geomechanic) 사회에 의해 모든 지질 피해를 다루기 위한 체계와 가이드라인 등 뛰어난 자료들을 가지고 있다. 미국은 산사태에 대한 중점을 두고 있으며, 국가 산사태 저감 전략(National Landslide Mitigation Strategy)로부터 중요한 교훈을 얻을 수 있다. 동 전략에 주요 요소들은 다음을 포함하고 있다.

- 산사태 과정과 메카니즘에 대한 연구

- 위험 지도 작성과 평가

- 실시간 모니터링

- 손실 평가

- 정보수집, 해석, 보급

- 가이드라인 작성 및 교육훈련

- 공공 인식 및 교육

- 손실 저감 조치 이행

- 위험에 대한 사전예방, 대응, 복구 조치

미국과 유사한 형태의 작업이 스위스에서도 이행된다. 그러나 스위스에서 발전된 새로운 통합적 포괄 위험관리 개념에서는 위험평가, 위험 분석과 위험도의 산출 등을 고려한다. 각 분야별로 많은 가이드라인이 존재한다. 또한 위험 인지 지도와 위험지도의 두 가지 지도작성 작업이 진행되고 있는데, 위험 지도는 개별적인 재해에 대해 작성된다. 국가는 재해 자료와 사건 등록 자료를 유지관리 하며, 모든 지방 정부도 자료수집과 정보체계를 의무화하고 있다.

대부분의 개발도상국들에서는 교통부문의 지질 피해를 다루는 체계를 수립하지 못하고 있다. 따라서 지질 피해와 관련된 실행계획에 즉각적인 착수가 필요하며, 특히 지질 재해 빈도가 높은 국가의 경우의 방안 마련이 촉구된다. 동 계획에는 재건 비용과 인프라의 관리 기술, 그리고 동시에 피해의 실질적 잠재적 비용분석을 포괄적으로 다룰 수 있도록 해야 할 것이다. 또한 지질 피해에 대한 자료 구축을 통해 사전 대응조치 피해 후 적극적 대응이 가능하도록 체계를 마련할 필요가 있다.

4. 권고안 요약

교통 부문의 지질 재해와 관련하여 다음과 같이 5개의 핵심 권고안을 제안한다.

1) 지질 재해 관리를 위한 법적 규범적 체계 생성

2) 재해 및 위험 지도 작성 작업 이행 및 재해의 발생 빈도와 피해 범위, 속성을 결정하는데 GIS 시스템 사용

3) 적절하다고 판단되는 곳에 모니터링 및 경고 시스템 설치

4) 위험 상황을 처리하기 위한 재원 투입 메카니즘 수립

5) 사전 사업 단계에서부터 사업 이행 단계, 그리고 최종적인 유지관리에 이르기까지 자산 관리 과정에 있어서 지질 피해 관리의 결합

- 대안 사업 개발 필요

- 사업 실현성 연구에서 잠재적인 지질 피해 조사 실행

- 사전 인지 위험도에 기초해 우선적으로 위험 회피 차원에서 교통 경로 최적화 필요

- 사업 대상지역 또는 경로가 지질 피해지역을 포함할 경우, 사전적 위험저감 조치는 설계되고 또한 건설 작업시 이를 포함하여야 함

- 저감 인프라의 유지관리는 교통부문 자산의 주기적인 유지관리의 핵심 요소임