1. 서론

새로운 도시철도 시스템은 복잡하고 자본 집약적이며, 일반적으로 특정 도시나 수송망에 적합하도록 만들어진다. 이러한 복잡성과 관련된 위험을 관리하는 것은 심지어 가장 경험이 풍부하고 숙련된 공공기관조차 벅찬 일이 아닐 수 없다.

도시철도 시스템이 민관 파트너쉽(PPP: Public-Private Partnership)으로 개발될 때 핵심 성공 요인은 얼마나 위험요인이 당사자들 간에 적절히 배분되는가에 있다. 공공부문과 민간부문 간의 적절한 위험 수요 할당이 중요하다. 결국 적절한 물적 인프라 와 다른 대중 교통수단과의 통합을 보증하는 것 등이 수요에 직접적인 영향을 미친다.

계약설계를 결정하는 과정에서 공공 기관은 단일 영업 또는 BOT(Build - operate - transfer: 계약시공 운영 후 소유권 이전)의 통합된 방식으로 진행할 지 아니면 서로 다른 시스템의 개발 및 운영에 대해 여러 계약을 조정하는 다층적 방식을 사용하지에 대해 고려할 필요가 있다. 또한 도시의 성장을 설명하는 것이 네트워크 확장을 위해 계약상의 유연성으로 요구된다. 또한 이러한 도로망 확장 등이 민간 운영자의 계약상 의무에 어떻게 포함되어야 할 것인가에 대해 주의 깊은 고려가 필요하다. 또 다른 이슈는 도시 철도 시스템의 높은 자본비용으로, 여전히 공공 형태의 지원이 이루어져야 한다는 의견이다. 아직까지 계획자들의 당면과제는 많은 공공 지원 요청을 회피하면서 이익을 보장하는 것이다.

2. 적절한 위험관리 구조 설계

도시철도의 민관 파트너쉽 하에서 수요 위험을 할당하는데 있어서 중요하게 고려해야 할 사항은 공공 또는 민간 부문에서 공정한 환경, 연계수송 통합과 탑승절차 통합, 그리고 경쟁서비스의 허가 등을 통제하는지 여부이다. 공공기관은 전형적으로 이러한 요인들을 통제한다. 선택적으로 공공기관은 탑승객 지불 비용을 민간 운영의 주요 소득으로 인정해 주면서 위험 요인을 민간 부문에 할당하기로 결정할 수 있다. 그러나 부과요금은 소비자의 능력과 지불의사액을 반영해야 할 뿐만 아니라 대중교통으로의 전환 촉진, 교통 혼잡 관리, 그리고 도시의 대기질 개선 등 정책목표와 부합하는 것이 중요하다.

모든 수요 위험을 민간 운영자에게 할당할 경우 그리 좋은 결과가 나타나지 않는다. 태국의 방콕(Skytrain project)이나, 말레이시아 쿠알라룸프(STAR and PUTRA projects) 사업과 같이 수요가 예측보다 상당히 낮은 경우들과 같이 세계적인 도시철도 PPP 사업 경험에서도 명확하다. 방콕의 사업은 구조조정을 거치거나 실패하였으며, 쿠알라룸프 사업은 이후 국가소유로 전환되었다. 정책 당국(정부)는 남 아프리카 사례처럼 최소 이익 보장을 통해 민간 운영자와 수요 위험을 나누길 선호하거나, 영국 노팅햄의 급행열차 환승 시스템과 같이 여객운송 서비스나 투자비용을 보존할 정도의 요금을 운영자로 하여금 지불하도록 하고 자체적으로 위험 감수를 결정하는 경우도 있다. 영국과 남아프리카와 같이 민간이 참여한 우수 사례들은 일반적으로 정해진(계약상의) 서비스 제공 목표에 상응한 실행 인센티브와 위약금을 포함하고 있다.

몇몇의 사례들에서 공공 기관들은 공정한 환경에 대해 책임을 지도록 결정한 바 있다. 이러한 기관들은 특히 민간 운영자의 수입원인 요금상자인 경우 운영대 대단한 보호가 이루어질 필요가 있다. 쿠알라룸프의 STAR과 PUTRA PPP 사업들은 탑승객 증가를 위해 일시적 요금할인이 이행된 것이 이후 정치적 요인으로 인해 요금복귀가 불가능하게 되었을 때 많은 어려움을 겪었다. 다른 사업의 운영자들은 공항 연계와 같은 자유로운 경로나 수요 변화를 위하여 공정한 구조를 조성하는데 자유로움을 가져 왔다. 남아프리카 Gautrain 사례에서는, 영업권 보유자가 O.R. Tambo 국제공항으로의 연계 환승에 대해 요금부과가 상당히 자유로 왔으며, 이 구간의 높은 요금 부과로 인해 다른 교통망에 대해 효과적인 보조가 가능하였다.

버스나 지하철, 택시 및 민간 차량을 포함한 환승 시스템 등의 다른 교통수단과의 연계를 사전에 설계하는 것은 새로운 도시 철도 시스템을 설계하는데 매우 중요한 문제이다. 신규 시스템 고객들은 출발에서 도착에 이르기까지 편리한 환승을 요구한다. 그러므로 사업 계획자는 승객들이 그들의 집에서 신규 철도역까지 어떻게 도착하는지 그리고 역에서부터 최종 목적지까지 어떻게 도착하고 다시 출발지로 되돌아오는지 고려할 필요가 있다. 예를 들면, "Park and ride"와 “Kiss and ride" 시설과 같은 대중교통 연계시스템은 자가 차량 운행자에게 매력적일 것이다. 공공-민간 도시 철도 체계는 다음의 사례들을 포함하여 다양한 방식으로 대중교통 통합 위험을 관리해오고 있다.

- 방콕의 Skytrain은 운영 출발 시점에 기대하지 않은 낮은 수준의 수요로부터 탑승고객 증가를 위해 신규 지선버스 서비스 도입

- 남아프리카 Gautrain은 최초 요금 할인을 위한 사업 설계에 공동 브랜드 피더 버스 포함

- 노팅햄 고속 환승 열차 시스템은 3000개 이상 주차장에 park and ride 장소 도입 및 환승용 전차 정류소 마련

버스나 지하철과 같은 다른 운송 시스템과의 물리적 통합은 또한 탑승권에 대한 통합적 접근방식이 필요하다. 많은 도시들이 현재 다수의 운송수단과 통행권에 대한 환승용 스마트카드 제도를 채택하고 있다. 예를 들면, 집에서 버스로 열차역이나 지하철 역으로 이동하고 다시 도시 중심지의 사무실로 출근하기 위해 도시철도 시스템으로 환승하는 경우 등에 한 종류의 스마트카드가 이용된다. 런던의 Oyster Card나 싱가폴의 Ez-link 시스템 등이 대표적인 사례이다. 이런 방식으로 승객들의 편의성 증진은 탑승객 증가와 도심지의 자가 차량 수 감소와 같은 정책 목표를 달성하는데 도움이 되고 있다.

3. 계약 참여의 이행과 설계

도시 철도 민관파트너쉽에 대한 계약 설계는 정부기관과 규제기관, 임대인과 투자가, 토지소유주, 시설물, 계약자, 철도차량 및 시스템 제공자, 그리고 운영자들 간의 조정과정을 망라하는 복잡성이 존재한다. 주관 공공기관은 BOT와 같은 통합계약 방식을 채택하거나 아니면 설계와 건설, 철도차량 및 시스템, 운영 및 관리 등 분리된 형태의 계약방식으로 단계별로 나누어 진행할 것인지 결정할 필요가 있다.

분야별 분할 계약 방식을 지지하는 측면은 수송 라인 또는 네트워크의 확장과 운영자 교체 문제 등에 좀 더 유연성을 제공할 것으로 보고 있다. 만일 확장이 필요하다면 주관 공공기관은 신규 건설 부문(확장 부문)에 대해서만 계약을 조달할 수 있으며, 추가적인 철도 차량 및 운영 서비스에 대해 경쟁조달을 실시할 수 있다. 그러나 이러한 방식은 공공기관으로 하여금 여러 계약들을 조정하고 통합하는데 상당한 부담을 초래하기도 한다. 런던의 Docklands 경전철 사례는 분할 계약방식으로 인한 당면과제를 성공적으로 관리한 경우이다. 그러나 다른 많은 공공기관들은 분할 방식에 포함된 다수의 계약들을 조정하거나 수용할 능력 부족으로 인해 통합적인 방식을 선택해오고 있다. 또한 러시아 연방 등 몇몇 국가들에서는 지방공공조달법상으로 PPP 사업에서 분할 계약방식을 허가하지 않고 있다.

신규 철도 시스템으로의 확장을 준비하고 있는 몇몇 도시의 공공기관들은 우선매수권이나 협상된 기초에 대해 계약과정 내에 그런 확장 사항들을 포함하도록 하고 있다. 그러나 이런 전략은 위험을 초래할 수 있다. 즉, 운영자가 우월한 협상 위치에 있고 조기 사업종료에 따른 미래 손실에 대해 인센티브를 요청할 경우 당사자들은 최초 계약 후 몇 년 이내에 확장에 대한 합의에 도달하지 못할 수도 있다. 이런 상황은 최근 멘체스터나 노팅햄 그리고 맨체스터의 Metrolink 경우와 같이 공공기관에 비용부담이 가중된 사례 등에서 나타난 바 있다.

이러한 위험요인을 저감하는 잠재적 방법은 그러한 시설이나 네트워크 확대에 대한 가격 제도를 특정화 하여 포함하는 방안이 고려된다. 즉, 만일 당사자들간 도시 철도 확대에 대한 가격합의에 실패한 경우 또는 통합 영업조정방식에서 소규모 계약단위의 분할 방식으로 전환하는 경우에는 감소된 계약종료 지불액을 계약서상에 명시하는 것이다.

도시철도 계약은 그 복잡성 때문에 계약 당사자 특면에서 강력하고 효과적인 관리가 요구된다. 정부는 그러므로 계약 실행 과정이 적절히 모니터링 되고 관리되도록 사전에 계약 이행에 관련된 제도적 조정을 계획할 필요가 있다. 시스템과 관련하여 요금이 적절히 설계되고 훌륭한 관리시스템을 통해 설계된 인센티브로 인해 개발자들은 당초 사업 이행 목표를 초과하거나 그에 부합한 성과를 거두는데 도움이 된다. Docklands 경전철 사례는 영업권자의 통제하에서 인센티브 요인들을 조정하는 중요성에 대해 시사점을 준다. Gautrain 과 캐나다 라인 사례는 시스템 탑승객 증가로 부터의 이윤에서 민간 부문의 몫을 허가한 계약 구조 사례를 제공한다.

4. 결론

지난 10년간 도시철도 분야의 PPP(민관 파트너쉽 사업)에 대한 관심이 증가하고 있다. 더블린, 자카르타, 예루살렘, 라고스, 봄베이 등 세계적인 도시들이 최근 이러한 모험에 탑승하고 있다.

도시철도 PPP 사업 사례들은 공공부문과 민간부문의 효과적인 위험 할당의 중요성에 대해 강조한다. 특히 어떻게 그리고 누구에 의해 수요 위험이 관리되고 도시의 철도시스템이 다른 교통시스템과 비단 물리적인 측면 뿐 아니라 탑승권 및 서비스 등에 있어서도 얼마나 잘 통합될 수 있는지가 중요하다. 도시철도 분야의 PPP 성공은 또한 정부가 얼마나 재정지원이 가능한가에 의존하며, 어떤 계약 방식이 선택되는 여부에도 영향을 받는다. 도심지의 발전과 일정한 성장은 교통망 확장문제를 다루는 계약상의 유연성에 프리미엄을 주며 몇몇 관련된 위험을 회피하게 해준다. 계약 당사자들 간의 균등한 위험 부담을 달성하기 위해서는 또한 민간 부분에서 사업이행의 매 기간에서 실행하지 못한 부분들에 대해서는 어떤 손실을 감수해야 한다. 따라서 계약상 합의는 보수와 연결된 실행 관리 시스템과 병행하여 계약 모니터링에 대한 정부 자체적인 체계들을 제공할 필요가 있다.

이제까지 나타난 도시철도 PPP 사업 사례들에서 보듯이 단일한 모범사례는 존재하지 않으며, 각자 도시의 역사적, 정치적, 재정적, 지리적 특성에 따라 자신들에게 적합한 방식을 채택하고 있다. 본 요약문에서 도출된 이슈들은 정책 입안자들에게 성공을 기회를 위해 분투하는 것 이상을 제공할 것이다.