1. 서론

스톡홀름의 도로세 부과 시스템은 2006년 7개월 동안 시범 운영되었다. 이후 국민투표 절차를 거쳐 2007년 8월에 영구적으로 도입되었다. 그 시스템은 공청회나 미디어를 통해 비싼 설치비용이 드는 것으로 묘사되어 왔다. 7개월의 시범운영기간을 포함한 설치 비용은 기술 시스템 부문에만 실제 약 180만 유로가 들 정도로 엄청난 금액이 소요되었다. 그러나 이런 값비싼 노력이 만들어낸 것은 무엇이며, 어떻게 비교 평가할 수 있는가? 본 보고서의 목적은 시스템의 주요 비용발생 요인이 무엇인지 심층적으로 이해해보는 것이다. 왜 비용이 그런 식으로 소요되었고 미래에는 더 낮아질 수 있는 것인지, 비용 투자가 더 나은 해답을 줄 수 있는 것인지 살펴본다. 이를 통해 누가 미래의 혼잡세 투자 주체를 고려하는데 교훈을 찾고자 한다.

비용의 의문점은 두 가지 관점에 대해 찾아볼 수 있다. 첫 번째는 주어진 시점의 실정과 지식수준 하에서 시스템이 설치되고 운영되었던 실제 상황이다. 또 다른 관점은 사후적 관점인데, 설치된 이후의 활용 가능한 실정과 지식수준 하에서 비용이 높았는지에 대한 것이다. 두 번째 질문은 다른 도시의 도로세 제도를 고려하는데 적절한 질문인 반면, 첫 번째 의문은 역사적 관점에서 흥미로운 사항이다. 본 보고서는 스톡홀름의 특성이 도로세 시스템 비용과 그 제도 이행과정에 어떻게 영향을 주었는지 분석해 봄으로써 두 가지 의문에 해결점을 찾고자 한다.

2. 배경

스톡홀름의 혼잡세는 정치적인 공방을 거쳐 도입되었다. 스톡홀름 시 경계의 모든 진입로 및 진출로에 계측 시스템이 설치되었고 지나는 모든 차량은 카메라와 교통측정장치에 의해 인식된다. 통행 가격은 일중 시간대에 따라 다양한데, 1~2 유로 수준이다. 피크시간에는 가장 높은 통행료를 부과하며, 주말이나 밤 시간에는 통행료가 부과되지 않는다. 이용자들은 5일 이내에 비용을 지불하도록 하고 있다. 자동체크장비 사용자들은 직접 은행계좌를 통해 차감되며, 직접 은행계좌로 지불하거나 주변 편의점을 통해 현금으로 납부 할 수도 있다.

사업환경

사업도입 초기는 언론 뿐 아니라 관계기관 사이에서도 사업 실패를 전망했다. 조세부과 담당기관은 언론에 혼잡세 부과로 인해 부모들이 자식들을 차량 소유주로 등록하고 지불을 회피할 수 있다고 경고하기도 하였다. 국가 수입청(National Collection Agency)은 매일 합법적 징수 차량이 6,000건 정도일 것이라고 추정하였으며, 일간지 Aftonbladet(2005)는 그들의 기사 1면에 약 85%의 시민이 지불 회피를 시도할 것이라 예상하기도 하였다. 또한 실패 우려에 대한 정치적인 부담도 높았다. 따라서 참여기업이나 정치단체 모두 시스템 도입의 위험도를 갖고 있는 상태였다. 이것은 사업이 이행되었던 시점에서 위험성 있는 의사결정에 영향을 미친다는 점에서 중요하다.

연구기관과 언론의 비용 추정

조간지 Dagens Nyheter(DN)가 2008년 연재한 기사에서는 높은 혼잡비용 시스템의 공통점들을 소개한 바 있다. 동 기사에서는 Transek(2003)의 초장기 시스템 비용추정 보고서를 인용한 바 있는데 운영비용과 투자비용이 과도하게 추정되어 제시되어 있다. 정확한 비용추정이 이루어지지 못한 이유는 과거시점의 유사 사례(오슬로의 톨비)를 가정하고 다른 기술이 적용된다는 점을 고려하지 않아서 불확실성이 컸다는 점이다.

이후 2009년 Eilasson(2009)는 사회적인 비용 편익 분석결과를 제시한 바 있다. 동 연구에서는 시스템 도입의 긍정적 효과와 부정적 효과 비교하여 비용편익 비율을 통해 시스템 도입의 효율성을 평가한 바 있다. 비용항목으로는 설치비 및 운영비가 대표항목이며, 시스템 도입으로 인한 교통혼잡 감소 가치를 편익항목으로 추정하여 비교하였는데 장기적으로 사회적 편익이 증가하는 결과를 보였다. 그러나 Prud'homme and Kopp(2007)의 연구는 스톡홀름의 도로 혼잡세 부과 시스템 도입이 음의 사회적 잉여를 창출하는 것으로 나타났다. 물론 이들의 연구는 Eilasson(2009)의 편익추정방식과 차이점이 있지만 성공적인 혼잡세 시스템 이행 요인으로 1) 높은 교통혼잡 2) 낮은 설치 및 운영비용 3) 낮은 대중교통 한계비용 등이 강조된 점은 같다.

시범운영 기간동안의 투자비 및 운영관리비 측면에서 직접적인 비교는 불가능하지만 오슬로나 런던의 혼잡비용 시스템을 비교해 보았다. 스톨홀름의 시스템은 그 범위가 런던보다 크고 좀 더 비용이 많은 드는 것으로 나타났다. 물론 두 도시의 공공 조달 방식에 차이가 존재하지만, 런던의 경우 스톡홀름 보다 시설 공급자의 자본 투자가 더 많기 때문에 만일 투자비용을 포함한 운영비용을 고려할 경우 스톡홀름의 시스템 비용이 조금 더 크게 나타난다.

3. 비용항목

과대운영 사무실(back office)

스톡홀름 시스템이 시범운영됨과 동시에 신규 콜 센타 사무실이 마련되었다. 그러나 초기 예측과는 다르게 평균 콜수 등이 전망치보다 낮게 안정화 되면서 과다 비용이 투입된 것으로 추정되었다. 그러나 Hook(2009) 및 Soderholm(2009) 등의 연구결과에 따르면 콜 센터의 과다용량이나 사무실 과다 편제 사례의 경우 공공 서비스 측면에서 분쟁을 줄이고 기대 서비스 수준을 높일 수 있는 등 정보 전달에 보다 효율적일 수 있다고 주장한다. 시스템을 관리하고 운용하는 사무실은 서비스 수준에 적합한 규모로 유지관리가 필요하다. 그럼에도 불구하고 공공서비스의 시범 운영 기간에 수요가 줄어든 경우라도 좀 더 좋은 서비스 수준을 유지하는 것이 보다 중요하다.

실제로 불필요한 무선응답장비 (Transponder)

시스템 시범운영 기간이 끝나고 차량용 무선장비의 효율성은 점차 낮아졌다. 다른 도로 시스템에서의 활용도가 떨어지고, 신규 차량은 새로운 장비를 부착해야 하며, 기존 차량의 장비들이 손상되거나, 잃어버리는 경우가 지속적으로 발생하면서 도로관리부는 무선장비 지원을 중지하고 카메라 인식에 의존하고 있다.

초과 거래비용

DN(2008)의 조사결과에 따라면 혼잡세 납부를 위한 은행 거래비용이 세금보다 더 커지는 경우가 나타났다. 특히 월 단위 세금 납부시스템에 비해 일별 납부의 경우 은행 지불 거래비용이 약 10~20배에 달하였다. 한계비용 가격은 한계비용 지불액과 차이가 있다. 각각의 지불 거래는 세금 납부자와 금융서비스 제공자의 수수료 측면에서 편리함을 도모하며 비용을 수반한다. 현금 납부처의 경우 시스템 이용자가 받아들이기에 편이성이 있을지 모르지만 정부 입장에서는 아마도 가장 비싼 거래비용을 수반할 수 있다.

조달업의 매력과 사업정지

세부계약과정을 포함해 원 계약에 관련된 사람은 100인 이상이다. 정치적 법적 절차에 따라 약 10주 동안의 대기기간동안 원 계약자는 140백만 크로나(스웨덴 화폐단위,SEK)의 직접비용을 유발하였다. 또한 공공행정비용이 증가하였고 운영기간이 짧아지면서 혼잡세 수입도 감소하였다.

초과 서비스 수준 요구

차량 인지 비율, 시스템 에러 비율, 도로 활용율, 시간대별 콜 수 비율 등과 같은 시스템 이행 관련 지수들을 평가할 때 어떠한 대안적 결정이 가능한지에 대한 가정 없이 얼마나 많이 서비스 수준을 만족하는지 평가하기 어렵다. 사례로 Hook(2009) 및 Johansson (2008) 등은 하드웨어의 기능과 용량이 요구 서비스 수준에 적절한지에 대해 원활한 서비스를 위해서는 차량 인지 카메라가 전방만 활용할 경우는 반만 사용하는 것이 적절할 것으로 평가하였다. 따라서 무엇이 가장 비용효율적인 서비스 제공 목표인지 고려하는 것은 시스템의 목표로써 주어진다. 그리고 서비스 수준의 차별성은 시스템의 의도된 기능에 영향을 준다.

사업주체와 범위의 중간 변화

전체적인 사업변화와 관련된 확실한 비용 범주를 제공하는 것은 불가능하다. 특히 어떤 변화를 사업범위를 축소하고 시스템을 훨씬 단순하게 만들기도 하지만 보다 복잡한 변화에 직면할 수도 있다. 그러나 이러한 사업변화는 이미 설계된 사업과 연결되어 있으며 어떤 항목들은 비용을 유발하게 된다. 사업 이행 비용의 약 15~25% 가 잠정적으로 사업내용 변화로부터 기인하는 추가 변화 비용으로 추정되기도 하였다. 일반적으로 법제도의 명확성이 없다면 보이지 않는 비용이 유발되기 쉽다. 특히 정치적인 협조가 필요한 사업은 정치일정에 따라 진행될 수 있기 때문에 비용 예측이 힘들다.

3. 결론

이제까지 다룬 사항을 고려할 때 스톡홀름의 혼잡세 부과 시스템 시범운용은 불필요하게 과다한 비용으로 운영되었는지 의문이다. 실제 비용은 예산을 초과하지 않았다. 그리고 더 비용 효율적이지 못한 비교 가능한 사업들도 존재한다. 또한 아직까지 다루지 못한 몇가지 비용항목들이 있다. ‘불필요한 과다비용’을 해석하는 한 가지 방법은 더 낮은 비용으로 스톡홀름의 혼잡세 부과 시스템과 같은 제도를 현재 시점에서 구축하는 것이 가능한가 의문을 제기해 보는 것이다. 그 대답은 명확히 ‘yes' 이다. Johanson (2009)에 따르면 시스템 건설기간동안 큰 변화가 없고 오늘날 구축된 시스템 특성을 그대로 유지한다고 가정할 때 IBM은 심지어 절반의 비용이 소요된다고 주장한다. 이러한 의문은 오늘날 유사한 사업에 투자를 고려하는 대상에게도 연관된 문의사항이라 할 수 있다. 그러나 만일 이러한 질의 내용이 주어진 지식과 정치적 환경 하에서 정부와 사업 공급자와 함께 보다 더 낮은 비용으로 동일한 결과를 기대할 수 있는가? 로 인식된다면 어떨까. 그 답변은 명확하지 않을 것이다.

스톡홀름의 혼잡세 시스템 사업 이행을 통해 도로 행정부와 사업자들은 알려지지 않은 불안한 요인들에 직면해 있으며 그 잠재적 파급력도 상당히 크다. 따라서 사업 공급 및 이행 주체는 보험 측면에서 정책을 이행하게 되며 그 결과 과도한 콜 센타를 두거나, 기술인력들이 대기하거나, 카메라를 과도하게 설치하거나, 풍부한 네트워크를 연결하는 등의 형태로 나타났다. 정책당국의 위험에 대한 보험적 정책은 시범운용 기간 동안 과도한 초기투자비용을 초래하였으며 이러한 비용은 회복되지 않았다. 그러나 요구수준보다 견고한 시스템 구축으로 인해 운영비용은 적절한 수준으로 꾸준히 감소하고 있다.