1. 머리말

 

운수사업의 각 교통기관별로 수급조정 규제 폐지와 운임규제 완화가 이루어진 후 대략 10년이 경과하였다. 규제완화 후에 각 업계에 나타난 변화에 대해서는 교통정책심의회 등에서 언급되고 있으며 더하여, 학술적인 관점에서도 여러 각도에서 연구가 이루어져 왔다.

당 연구소에서는 운수사업의 규제완화 효과를 살펴보고, 정책담당자의 시각 확대에 기여함을 목적으로 수급조정 규제 폐지와 운임규제 완화를 중심으로 한 규제완화 효과를 평가한 논문·기사 등을 수집, 그 중에서 지적되고 있는 효과·영향 등에 대해 종류별로 정리했다. 여기에서는 그 일부를 소개한다.

 

2. 조사의 개요

 

본 조사에서는 규제완화 전후에서 2011년까지 발표된 논문·잡지기사 등을 수집, 102개 자료에 대해 분석했다.

 

3. 정량적 분석

 

본 조사에서 수집한 논문 가운데 20가지는 모델을 사용해서 규제완화 효과를 정량적으로 분석하고 있다. 여기에서는 많이 사용되고 있는 기법인 소비자잉여법에 의해 규제완화 효과를 측정한 것을 소개한다.

정부의 정책효과 분석리포트(내각부,2007)에서는, 항공, 철도, 택시, 트럭 각 종별로 규제 완화에 따라 나타난 소비자잉여를 산정하고 있다.

동 리포트에 의하면, 모든 종별에서 규제완화에 의한 운임 인하, 수요 증가에 의해 소비자잉여가 발생했다고 하며, 항공에서는 1993년도부터 2005년도까지 13년간 1,206억엔, 철도에서는 1997년도부터 2005년도까지 9년간 4,840억엔, 택시에서는 1997년도부터 2005년도까지 9년간 125억엔, 트럭은 1990년도부터 2002년도까지 13년간 3조 8,763억엔으로 산정되고 있다.

특히 항공에 대해서는 완화된 규제별로 산정하고 있으며, 폭운임제도의 도입에 의한 것이 1996년도부터 1999년도 4년간 3,994억엔, 더블·트리플 트럭화에 의한 것이 1986년도부터 1999년도까지 14년간 3조 4,678억엔, 하네다슬롯확대에 의한 것이 같은 기간 2조 3,074억엔으로 산정되고 있다.

 

4. 각 교통기관별 효과

 

(1) 항공

 

항공에서는 운임·요금규제에 대해서 언급한 것이 많다. 그 내용을 살펴보면

-가격경쟁은 할인운임에 의한 경쟁에 머물고 있으며, 대형3사의 보통운임은 모든 간선에서 가격이 오르고 있는 점에서, 「국내 항공시장은 규제완화 정책에 의해 효율화 되었다고는 말하기 어렵고, 오히려 과점적 경쟁에 의해 시장은 더욱 비효율적이 되고 있다고 생각된다」라고 지적.

-국내운임 자유화이후, 「사전구매에 의한 대폭할인이 이용자의 주목을 받아 신규수요 개척에 큰 성과를 올렸다」.

-규제완화 후 국내선시장의 과제로서, 항공회사의 경영환경 악화에 따라 지금까지 내부보조에 의해 유지해 온 적자노선의 유지가 곤란하게 된 것에 의한 불채산노선에서의 철퇴가, 특히 지방에 있어서 우려된다.

-혼잡공항에서의 착발체계 배분이 사실상 참여규제적으로 작용하고 있는 점을 지적하고 있으며, 공평한 경쟁환경 정비 필요성이 나오고 있다.

 

(2) 철도

 

철도사업에 대해서는,

-수요가 있는 도시간, 도시권이라도 「시설정비에 많은 자금과 장기간 회수기간이 필요하여 비용회수 리스크가 크다」 는 점에서 수급조정 규제가 폐지되어도 신규참여는 상정하기 어렵고 그것을 일부 해결하는 방안으로 상하분리 활용을 제안하고 있으며,

-연선인구의 감소 등에 의해, 지방철도 폐지가 증가할 가능성을 지적하고, 폐지 또는 폐지가 검토되고 있는 철도에 어떤 특징이 있는지 주성분분석에 의해 도출된 「건전성」과 「필수성」이라고 하는 지표를 이용해서 분석하여, 폐지 또는 폐지가 검토된 철도에 있어서는 경영의 종합적인 건전성이 저하하고 있으며,

운임·요금규제에 대해서,

-현행 제도(운임 및 신간선 특급요금은 상한인가제, 그 밖의 요금은 사전신고제)에 대해서, 「최소한의 수송서비스에 대한 대가의 상한만을 정부가 규제하고, 실제 가격설정을 사업자에게 맡기는」 점에서, 대체로 합리적이라고 평가하는 한편, 요금을 신고제로 하고 있기 때문에, 사업자가 요금 증수를 노려서 특급열차 등 유료서비스 중심의 시각표를 설정하는 것에 의해, 통근·통학 이용자가 장시간 기다리게 되는 상황이 발생함을 우려하고 있다.

-또 운임규제 완화의 새로운 진전에 의해, PiTaPa 등 포스트페이방식의 IC카드를 활용한 할인 출현을 기대하기도 한다.

 

(3) 택시

 

택시에 대해서는,

-규제 완화이후 시장규모가 큰 대도시를 가진 지역에 있어서 신규참여나 증차가 이어져, 차량수는 25만 6,343대(2000년도)에서 27만3,740대(2006년도)로 증가했다. 한편 수송량은 감소하여 1대당 영업수입은 876만엔(2000년도)에서 764만엔(2005년도)으로 저하되었다고 한다. 규제완화는 경영자에게 경영개혁 필요성을 인식시킨 점과, 대도시권의 운임가격 인하가 이루어진 점 등 플러스 효과도 있었지만, 택시 운전사의 수입 저하와 사고 증가라고 하는 마이너스적인 영향도 초래하였다.

-실질이율(영업수입／수송인-km를 CPI(소비자물가지수)로 실질화한 것) 추이가 나타나고 있으며, 1997년 2월의 존운임제 도입이후 실질이율이 저하, 202엔/인-km(1996년도)에서 179엔/인-km(2003년도)까지 저하하고 있다.

-택시의 운임규제에 대해서는 인가제가 유지되었지만, 운임설정 탄력화 방안의 하나로서 원거리할인이 도입되었다. 원거리할인에서는 할인율 등이 사업자의 판단에 맡겨져 있기 때문에, 택시가 독점적으로 공급하는 대도시의 심야 원거리수송에 어느정도 운임경쟁이 도입되어, 「이용자에게 메리트가 있을 뿐만 아니라, 잠재적인 수요 발굴이 가능해 진다」라고 지적되고 있다.

 

(4) 버스

 

버스에 대해서는,

-공항리무진의 속달편 신설 등, 경쟁이 부분적으로 서비스 향상에 기여했지만, 특히 지방 승합버스는 수요규모가 작고 서비스 차별화를 꾀하기 어렵기 때문에 눈에 띄는 효과는 발생하지 않고 있다고 한다.

-또 노선버스의 중지·폐지 km의 추이를 보면, 규제완화 전후에 큰 변화는 없으며, 그 이유로서 퇴출시 발생하는 sunk cost(매몰비용)이 가벼워졌다고 말할 수 없고, 퇴출이 용이하지 않는 점을 지적하고 있으며, 「버스사업의 비지니스 모델은 거의 변화되지 않았다」라고 한다.

-장거리수송의 도시간 버스에 대해서는, 전세버스 사업자가 운행하는 투어버스의 참여에 의해 가격이 저하하고, 큰 신규수요가 발생했다고 한다.

-운임에 대해서, 규제완화 전후에 단거리운임을 100엔으로 하는 사례가 증가한 것을 들어, 이들 사례는 사업구역의 1등지나 사업구역 외연 등 신규참여를 억제하고 싶은 장소에서 기존 사업자가 채용하고 있는 것으로 생각되며, 「운임수준 저하, 운임체계 유연화를 통해 소비자 이익으로 연결된다」라고 보여지지만, 이것은 지금까지 본격적으로 재검토하지 않은 단거리 운임체계의 왜곡을 시정하고 있는 것 뿐이라고 하는 경향이 강하다고 해서 향후 「산업전체의 이용을 촉진하여 보조금을 줄이는 운임체계로 이행할 수 있을 것인가가 문제이다」라고 지적하고 있다.

 

(5) 여객선

 

국내여객선사업에 대해서는,

-수급조정 규제가 폐지된 결과, 「수는 적지만 외딴 섬 항로에도 신규참여가 이루어져, 경쟁이 활성화되고 운임도 인하되었다」라고 한다.

-전국 276개 「지정구간」(외딴 섬 등 선박 이외의 교통기관이 없거나 현저하게 불편한 구간에, 지역주민의 일상생활 등을 위해 필요한 선박에 의한 수송이 확보되어야 하는 구간으로 국토교통성장관이 지정한 것) 가운데, 규제에 의한 참여장벽이 낮아짐에 따라 기존 사업자가 신규사업자의 참여 가능성을 항상 의식하여 실제 참여가 없어도 경영효율화의 부담이 작용하게 된다.

-퇴출 자유화에 우려를 나타내며, 인구과소지의 소규모 자치제에는 민간사업자가 철수한 적자항로를 대신 맡을 만큼의 여력이 없어 항로 유지가 불가능해질 가능성을 지적하고 있다.

 

(6) 내항해운

 

내항해운업계에 대해서는,

-선복조정사업(선박건조시 일정 비율로 기존선 해체와 함께 대체 건조하는 방식)이 폐지되고 잠정조치사업(경제적 가치를 가진 대체권에 대한 경제적 보상방안의 일종)으로 이행된 효과에 대해, 일반화물선, 석유탱커의 선박조정사업 때의 대체권 가격의 평균(∼1998년)과 비교하여, 잠정조치사업의 납부금액(1998년도)이 저하하고 있으며, 보다 자유시장에 근접하고 있어 바람직하다고 하며,

-또 내항해운시장은 많은 다른 교통서비스시장과 비교하면 비교적 완전경쟁시장에 가까운 시장이라고 하는 일반인식에 대해, 과잉선복을 초래하는 조선의 시차(time-lag)와 불황 사이클이 일치할 것인가를 예측할 수 없는(정보의 불확실성) 점과, 하주측에서 보면 2차, 3차의 하청과정과 오너의 상황이 파악 되지 않는(정보의 비대칭성) 점 등이 있어, 단순히 완전경쟁시장과 준경쟁적시장의 모델을 적용시키는 것이 어려운 상황에 있다고 지적하고 있다.

 

(7) 트럭

 

트럭사업에 대해서는,

-수급조정 규제의 폐지, 최저 차량대수의 인하 등의 규제완화에 의해, 일반 화물자동차 운송 사업자수가 대폭 증가했다. 또 신규참여가 이어져 공급과잉상태가 된 것에 의한 경쟁의 격화, 불황에 의한 수송량의 감소 등에 의해, 트럭사업자의 운임은 크게 감소하고 있으며, 특히 영세사업자의 경영이 악화되고 있다.

-대규모 네트워크구축이 필요한 사업에는, 참여규제가 완화되어도 신규참여는 생기기 어렵고, 반대로 불황 등의 영향을 받아 하위 사업자를 중심으로 시장에서의 퇴출이 진행되어, 사업자수가 서서히 감소하고 있다.

-전요소생산성(TFP)의 개념을 이용해서 트럭사업의 생산성을 측정, 규제완화 후 초년도에 TFP가 플러스로 변화하였다. 즉 노동과 자본이라고 하는 「인풋의 총량을 상회하는 아웃풋의 증가가 관찰되었다」라고 한다. 규제완화를 계기로 수주경쟁을 예측한 사업자가 수송품질 향상을 꾀하려고 하면 그것이 생산성 향상으로 연결될 것으로 보아, 규제완화는 생산성향상에 일정한 효과가 있었다고 한다.

 

5. 해외사례

 

본 조사에 있어서는, 해외 운수사업의 규제완화 사례에 관한 논문도 수집했다(21개).

 

(1) 항공에 관해서는 미국의 사례를 많이 들고 있다.

-1978년의 항공규제 완화법에 의한 참여규제 원칙철폐, 운임·노선설정의 자유화, 규제당국인 민간항공위원회(CAB)의 폐지 등, 미국에서는 철저한 규제완화가 이루어졌다고 한다.

그 결과 많은 사업자가 참여하고, 기존 사업자의 신규노선 진출도 진행되어 경쟁이 단숨에 격화된 것에 의해, 「운임 인하, 부하율(load factor) 상승에 의한 운항비용의 저하, 서비스 다양화」 등의 효과가 생겼다고 한다.

 

(2) 철도에 관해서는,

-영국의 철도개혁을 들어, 1993년의 분할민영화 결과로서 철도여객수송량의 비약적인 증가, 열차의 대폭적인 증편이라고 하는 효과가 있었지만, 운임의 상승, 중대 사망사고의 빈발, 설비투자의 부족, 보조금 투입액의 증가 등 네가티브한 측면을 많이 볼 수 있다는 것을 지적하고 있다.

 

(3) 또한 영국의 버스사업에 대해서는,

-노선 프랜차이즈제를 도입한 런던과, 참여·퇴출 규제, 운임규제의 자유화가 이루어진 런던 이외 지역에서의 규제완화 후의 상황을 정리하고 있다. 런던에서는 노선 프랜차이즈제의 도입후, 주행거리가 3배, 요금수입이 2배가 되어 규제완화의 목적을 달성하고 있다고 한다.

-한편 자유경쟁이 된 런던 이외의 도시에서는, 「버스전쟁」이라고 불리는 과당경쟁이 발생하고, 단위 주행비용의 저하와 보조금 삭감이라고 하는 면에서는 성과가 있었지만 도시권에서의 대폭적인 운임상승, 경쟁격화에 의한 노선·시간의 빈번한 변경 등의 폐해가 보여지고 있으며, 2000년에는 관민간의 「품질협정」을 법적으로 규정하여, 「관의 관여를 적극적으로 인정하게 되었다」 는 것이 소개되고 있다.

 

(4) 택시에 대해서는, 각 도시의 비교를 행하고 있다.

-예를 들면, 시애틀에서는 1979년에 참여·운임설정의 자유화가 이루어졌지만, 사업자의 영세화로 차량 재투자 등의 품질개선이 이루어지지 않은 것이 지적되어, 1997년에는 차량규제 강화와 운전자 시험실시 등의 대책이 이루어졌다. 또 2008년에는 총량규제는 계속하면서도 면허 추가 발행을 하는 것 등을 포함하는 조례개정을 하고 있다.

-인디애나폴리스에서는 1994년에 참여자유화가 이루어져 사업자수가 26개사에서 70개사 이상으로, 차량수도 225대에서 500대로 급증, 운임 인하와 대기시간 단축 등의 성과가 있었던 한편, 호텔이나 공항에서의 택시 정류장에 집중해, 시 전체로 보면 희망자의 60%가 승차할 수 없는 상황이 되었다고 한다.

-또 파리의 택시사업은 참여규제를 유지하고 있는 점에서, 차량수가 런던·뉴욕 등과 비교하여 적어 편리성이 낮은 점을 지적하고 있으며, 2008년에는 2010년까지 차량수를 20,000대로 늘리는 방향을 제시하였다 라고 한다.