1. 조사 배경과 목적

지금까지 정부나 행정 부문에서는 인구 증가에 따라 도시 계획 및 공공 투자를 검토하고 실시하여 왔지만, 향후에는 인구 감소, 고령자층 증가를 반영한 지역 조성의 필요성하다.

인구 감소, 고령자층 증가, 젊은층 감소는 지역 사회에 여러 가지 영향을 미친다. 예를 들면, 학교, 공공기관, 교통시설, 공공 서비스, 상업시설 등에 대한 수요 감소는 생활의 편리성을 떨어뜨리며, 주요 산업의 축소·철수·이동은 취업의 기회도 좁히게 된다. 또한 전통 문화 계승자나 제1차 산업 종사자의 감소는 지역 사회 보존에도 지장을 초래한다. 이러한 문제점을 방치하면, 잉여 공공 시설 증가, 기업의 수익 저하, 세수입 감소, 고령자의 이동을 위한 교통망 유지비용 증가 등에 직면하게 된다. 더욱이 본래 필요한 서비스 제공이나 시설 정비 등이 진행되지 않을 우려도 발생하고 있다.

이와 같은 여러 가지 과제를 해결하고, 보다 나은 생활환경을 유지하기 위한 바람직한 도시 구조로서 “집약형 도시 구조”가 주목받고 있으며, 구체적인 실현을 위한 대처 방향이 모색되고 있다. 본 보고서는 도시의 인구 동향 및 공공시설 등의 도시 시설의 현상을 분석하여, 향후에 적합한 집약형 도시 구조로의 전환 방향을 검토한 다.

2. 집약형 도시 구조로의 전환에서의 도시 시설 정비의 수법

가. 공공 시설의 복합화

공공 시설의 복합화는 인구 감소·고령화 사회에 의해 새로운 시설 정비로의 투자가 어려워지고 있는 가운데, 한정된 자금으로 이용자 요구를 반영하고, 효율적이고 매력적인 시설 조성을 위한 유효한 시설 정비 수단의 하나라고 할 수 있다.

공공 시설의 복합화의 이점으로는, 시가 보유한 재산의 유효 활용, 시설 정비나 운영에서의 비용 절감, 이용자의 편리성 향상뿐만 아니라, 복수의 기능 집약에 의해 지역의 거점·핵심 시설로서 주변 지역으로의 영향이나 공공 서비스의 새로운 가능성을 갖고 있다.

한편, 단점으로는 시설의 독자성·자립성이 없어지거나 각 기관의 운영 방법의 차이에 의해, 관리가 복잡화하거나 또 복수의 시설이 한 지역에 집중하는 것 등이 있다. 단점을 회피하기 위해서는 복합화하는 목적, 복합 시설에서의 컨셉을 명확하게 하고, 각 시설이 상승 효과에 의해 새로운 서비스 가치를 제공하는 것을 목표로 하는 것이 중요하다.

복합 시설에 적절한 시설은 다음과 같다. 권역별로 보면, “일상 생활권역”을 대상으로 한 ①지역 커뮤니티 창조 시설, ②맞벌이 지원 시설, ③도심 재생 거점 시설, ④방재 종합 거점 시설, 그리고 “광역 생활권”을 대상으로 하는 ⑤리사이클 거점 시설, ⑥종합 생활 지원 시설, ⑦지방 창조 거점 시설, ⑧새로운 인재 활성화 시설을 들 수 있다.

일상 생활권을 대상으로 한 제안 시설은 일상성이 높은 기능으로, 보다 생활에 밀착된 요구에 대응하는 것이 요구된다. 광역 생활권을 대상으로 하는 시설은 일상 생활권의 대상보다 넓은 권역에 대해, 보다 다양하고 고기능·복수 기능의 집약화에 의한 편리성 향상뿐만 아니라, 이용자의 요구나 목적을 충분히 완수할 수 있는 전문성, 편리성을 겸비하고 거점성을 높여야 한다.

한편, 공공 시설의 집약 시에는 각 기능의 특성을 배려하는 것이 필요하고, 복합화하는 시설의 조합이나 시기를 조정하기 위해 관련 지자체나 부서간의 정보 공유를 장기적으로 실시할 필요가 있다.

나. 용도 변경

공공 시설의 집약 및 인구 감소 등에 의해, 불필요해진 시설의 활용 방법으로서 또 고령화 등의 인구 구성 변화에 대응한 시설로의 전환 방법으로는 “용도 변경”이 있다.

용도 변경의 이점으로는, 비용이 신설보다 억제되는 등 비용면에서 효과를 기대할 수 있다. 한편, 단점(유의점)으로는 변경 후의 기능이 지역이나 규제에 적합한 지를 충분히 검토할 필요가 있다.

용도 변경은 공공 시설뿐만 아니라 건물의 입지나 형태를 근거로, 지역의 요구·과제나 특성 등에 따라 오피스나 점포 등의 민간 수익 시설 등 여러 가지 기능 및 그 조합을 검토할 수 있다.

용도 변경의 가능성으로서 다음과 같은 것을 상정할 수 있다.

우선은, 공공 시설의 용도 변경으로서 인구 감소, 고령화의 대응으로, 폐교 등의 활용을 상정할 수 있다. 해당 지역의 과제, 특성에 따라 모든 세대를 대상으로 한 평생 학습 시설이나 고령자층을 대상으로 한 복지 시설, 또는 학습 시설과 문화 시설 등 관련한 복수의 기능을 집약함으로써 지역의 거점성을 가진 시설 정비도 가능하다.

용도 변경에 의한 지역으로의 효과로는 신축하는 일 없이, 기존의 건물을 유효 활용할 수 있는 점, 지역의 요구나 과제 해결을 위한 거점이 될 수 있는 점, 역사적인 건축물을 그대로 살리고 경관 및 환경을 유지하면서 새로운 활용을 할 수 있는 점, 그리고 시민의 요구를 반영한 새로운 기능을 저비용으로 제공할 수 있는 점 등을 들 수가 있다.

한편, 용도 변경에 의해 시설 정비를 실시할 때의 포인트로는 용도 변경을 실시하는 시설(종전 시설)의 특성, 상태 파악 외에 주택 수요 또는 오피스 수요 등 어떠한 기능이 필요한지에 대해 시민 요구나 지역 특성으로의 배려가 필요하다. 또, 학교를 주택이나 오피스로 용도 변경하는 경우, 또는 복수의 기능을 집약하는 경우, 각각 대응하는 정책의 파악과 조정 등이 매우 중요하다. 그리고, 용도 변경 사업 전체의 방향성을 제시해, 추진해 가는 주체에 의한 추진 체제의 정비가 필요하다. 그 담당자로는 행정뿐만 아니라, 자주적인 시민이나 그룹이 참여하는 것에 의해 새로운 서비스 제공 등의 가능성이 확대하는 일도 기대할 수 있다.

그 외, 유의해야 할 점으로서는 건축 관련 법규 등에 의한 제약과 대응, 부동산 거래 제도 등에 관한 제약과 대응, 공공 시설의 용도 변경 등에 관한 법적·제도적 문제와 대응, 기술적인 제약과 대응, 자금 조달면 등에서의 제약과 대응 등에 유의할 필요가 있다.

3. 향후 과제

본 조사의 도시 시설 분석에서는 시설 수에 의한 분석을 실시하였지만, 실제의 도시 시설 정비·배치 검토 시에는, 본 조사에서 검토한 도시 시설의 복합화나 용도 변경이라고 하는 수법 외에, 유지 관리 운영면에서의 효율화 등을 위해, 아래의 표와 같이 재정 상황(이용·운용 상황 등의 서비스 내용 포함)에 대해서도 파악하고 분석할 필요가 있다.

<도시 시설 정비·배치에서 파악해야 할 재정 상황>

한편, 공공 서비스와 관련한 재정 부담에서는, 고령화로 인해 관련 공공 서비스의 수요가 증가하여 지자체 세출이 증가하는 반면, 인구 감소로 향후의 재원이 축소할 것이 분명하다. 이러한 재정 상황이 어려움 속에서도, 공공 서비스는 저렴하고 질 좋은 것이 요구되지만, 이용료의 가격 인상(또는 유료화) 등 이용자로의 부담은 어려워, 재정적인 부담을 최대한 억제한 공공 서비스의 정비나 유지를 위한 수법의 검토가 필수이다.

따라서, 도시 시설의 공공 서비스의 유지에서는, 현재의 시설이나 재정 상황을 쌍방향적으로 분석하고 방향성을 검토한 다음, 정비 사업 실시를 진행시킬 필요가 있다. 이 때, 공공뿐만 아니라, 민간 자금, 경영 능력, 운영 노하우를 도입해 정비하는 PFI(Private Finance Initiative) 수법이나 유지 관리 운영 업무를 민간 사업자나 비영리기관 등의 전문 단체에 위탁하는 지정 관리자 제도 등의 민간 활력 활용에 의한 수법은 향후의 공공 서비스 유지에 도움이 된다. 또, 이러한 공공 서비스에 민간기업의 자금이나 기술력을 활용하는, PFI를 포함한 PPP(Public Private Partnership)는 향후 또는 다양화, 복잡화의 대응이 요구되는 공공 서비스의 정비나 운영에서 사회적인 비용 대 효과를 최대한으로 기대할 수 있다.