1. 개요

 

교통은 녹색성장 아젠다에 있어서 가장 중요한 부분중에 하나이다. 그 이유는 첫째, 수송부문은 온실가스 배출과 지역적 대기오염배출, 그리고 소음 등 주요 환경영향을 유발하며, 교통 혼잡을 적절히 관리하는 것은 국가기간시설 투자의 효과를 높여서 지속가능발전에 기여하기 때문이다. 둘째, 녹색성장을 조장하는 상당수의 공공지출이 수송산업 - 전기차, 저탄소차량 등에 지원된다. 몇몇 국가들은 지난 2008년 금융위기에 대한 단기 정책으로 폐차 및 차량 교체 정책을 지원한 바 있다. 이러한 정책의 근본적 목적은 대부분 자동차 산업을 통한 경기회복에 있다. 그러나 신규차량으로의 빠른 세대교체를 통해서 연료소비와 CO2 저감을 기대하는 차선적 목적도 내재되어 있다. 또한 몇몇 정부들은 차량 및 항공을 이용한 여객운송의 철도 전환을 녹색성장의 장기 핵심요소로 선정하면서 고속철도 투자를 시도하기도 하였다.

 

녹색 성장은 지속적인 경제활동과 함께 환경영향 저감과 양질의 일자리 창출 등을 포함해 현존하는 발전 개념들을 단일한 성장 및 정책 목표 하에 재정비 할 수 있는 유용한 패러다임으로 인정된다. 그러나 녹색성장은 다양한 면에서 서로 상쇄효과가 발생한다. 예를 들면 배출량을 줄이는 것은 조세의 형태로 도로용자들에게는 비용이 부과되는 경우를 생각할 수 있다. 이러한 녹색 성장 정책은 수송부문의 세금 부과로 환경개선 효과를 추구하면서 정부의 조세수입 증대를 꾀할 수 있다. 그러나 수송부문은 비용은 증가한다.

 

이번 보고서에서는 전기차 지원, 차량 교체 제도, 고속철도, 그리고 혼잡세 도입 경험 등 다양한 녹색성장 정책 실행사례를 간단히 살펴본다. 그리고 끝으로 수송부문의 투자와 정책 평가를 위한 기법과 지표들을 설명한다. 여기서 언급하는 평가방법은 실제 몇몇 국가의 수송분야 정책결정과정을 지원하는 도구로써 활용되고 있으며, 녹색성장 평가를 위한 기초자료로써 제공될 수 있다.

 

2. 저탄소 차량

 

수송부문에서 배출되는 온실가스를 대폭 저감하려면 탄소 집약적 운행을 줄이는 것이 필수적일 것이다. 이때는 여행소비 자체를 줄이는 정당화될 수 있겠으나, 글로벌 경제발전을 예상하는 측면에서는 여행수요가 감소를 초래할 수 있다. 이러한 측면에서 기술개발 및 전환은 더욱 중요하다. 운송업의 탈 탄소화를 위해 국제교통포럼에서는 우선적으로 기존 엔진의 연비를 증진시키고 이후 점차적으로 대체 기술을 도입하는 방안이 권고된 바 있다.

 

정책 기대에 따른 저탄소 기술 개발에 적합한 정책설계는 연료 절감과 관련된 시장이 어떻게 작동되고 있는가에 대한 이해가 필요하다. 특히 다음과 같은 부문에 대해 고려해야 할 것이다.

 

○ 소비자의 차량 구매 결정시 고려하는 것은?

○ 제조업자들이 차량범주 제안결정에 원동력은 ?

○ 기후변화 목표와 관련하여 만족스럽지 못한 연료 절감을 이끄는 수요와 공급 거래 규모는 어느 정도인가?

 

연료 절약 차량 구매는 이산화탄소 배출 및 석유소비 저감 정책에 중요한 함의점을 갖는다. 만일 소비자가 연료 절감에 대해 차량 소유기간 동안 저평가 한다면 시장은 연료 효율적 차량 제공에 적극적이지 않을 것이고 에너지 효율적 기술에 대한 연구개발 투자도 적게 이루어질 것이다. 그와 동시에 시장 구매 가격에 영향을 주는 연료 절약 기준에 대한 규제정책이 연료가격 보다 더 큰 영향력을 가지게 될 것이다.

 

자동차산업은 신규 자동차의 연료 절약을 극대화하는데 필요한 대규모 자본투자를 유도하는 규제환경이 필요하다. 이를 위해 표준화가 이루어질 수 있으며, 보다 장기적인 계획을 수립하는 것이 권고된다. EU는 2012년까지 130g CO2/km 기준을 2020년까지 95gCO2/km를 목표로 하고 있다. 이러한 규제기준은 혁신효과가 집중된 공급원에 좀 더 집중하게 하기 때문에 혁신을 조장하는데 연료세보다 더 나은 결과를 도출할 수 있다.

 

현재 많은 정부가 저탄소 차량 시장창출에 재원을 투자하고 있다. 차량 당 보조금 단가는 커지고 구매차량에 대한 지원은 현재 벨기에, 캐나다, 중국, 네덜란드, 영국, 미국 등에서도 이루어지고 있다. 특히 영국은 약 40억 파운드(약 47.2억 유로) 규모 이상의 재원을 공급하고 있는데, 이중 연구개발에 8억 파운드, 인프라 구축에 2억 파운드, 그리고 현재까지 7만대의 전기차 구매자의 인센티브 지원에 약 30억 파운드를 투자한 바 있다.

 

이러한 정부지원 정책에 노력에도 불구하고 보조금과 관련된 위험성은 대부분의 경제학자들 사이에서 부정적인 견해들이 존재한다. 만일 수송분야의 에너지 기반 변형을 필요로 한다면 획기적인 기술발전을 전제로 한 지원이 이루어져야 할 것이다. 그러나 자동차 산업부문의 혁식은 투자금 회수 측면에서 산업 자체적인 위험을 감수하지 않을 수 없다. 따라서 정부의 정책 지원은 산업부문의 비용초과에 대한 명확한 파악을 통해 정책목표를 달성하지 못하는 위험이 혁신의 위험보다 더 큰 경우에 이루어질 필요가 있다.

 

3. 구식차량 교체 정책

 

실제로 경기 불황 시에 많은 국가들에서는 폐차량 제도가 도입된 바 있으며, 그 주요 프로그램은 다음과 같이 여러 가지 목적을 가진다.

 

○ 직접효과

- 자동차 제조업자, 판매자, 부품업계 등 자동차 산업 전반의 대량 휴직 위험을 줄이기 위한 지원

- 소비지출 확대

 

○ 신규차량 대체와 구식차량 제거 계획에 의한 간접효과

1) 해외의 석유의존도 저감

2) 이산화탄소 배출 저감

3) 대기질 증진

4) 도로 안전성 증진

 

TNO (2010)는 2008년 금융위기 극복을 위한 경기 부양책으로 미국, 독일, 그리고 프랑스에서 도입된 폐자 계획에 대해 논의한 바 있다. 각국의 계획은 연료절감과 이산화탄소 배출 저감을 촉진하기 위해 차량 교체를 위한 보조금을 지원해주는 방식으로 설계되었다. TNO의 연구에서는 폐차된 자원의 가치로 평가한 비용이 간접적으로 발생한 편익을 초과한 것으로 나타났다. 특히 이산화탄소 저감 편익은 상당히 적은 것으로 계산되었으며, 질소산화물(NOx) 저감과 안전성 증진이 편익의 대부분인 것으로 나타났다. 미국의 CARS 프로그램 경우가 간접편익이 대략적으로 자원소모비용과 균형을 이루는 것으로 나타난 최선의 사례이다. 그럼에도 불구하고 본 분석에서는 다른 대기오염물질 배출을 고려하지 않았으며, 다른 잠재적인 경기부양 파급효과를 포함시키지 않았기 때문에 편익이 과소로 추정되었다고 보았다.

 

4. 고속철도 투자

 

고속철 투자는 녹색 성장에 기여하는 항목으로 가장 많이 인용된다. 고속철 투자 사례는 프랑스가 2020년까지 약 2000km의 신규 고속철도 라인 건설 계획을 수립한 것이 대표적이다. 또한 영국 연방정부 계획(UK2010)에서도 저탄소 경제권 구축을 위한 공동 노력 조치로써 고속철도 네트워크 구축계획을 제시한 바 있다. 동 계획에서는 영국 런던에서 버밍햄에 이르는 첫 번째 구간 투자비용으로 약 170억 파운드를 계획하고 있다.

 

고속철은 특히 인구밀집 중심지 간의 운송부문에서 자가 차량 운송과 비교하여 충분히 경쟁력을 가진다. 또한 이산화탄소 저감과 장기 투자에 따른 고용 안정 및 회복에 긍정적이라는 점에서 경제적 편익을 유발할 수 있다. 다만 선행 연구들에서는 각각의 고속철 사업 마다 그 특성이 상이하기 때문에 사안별로 선행분석이 필요하다고 강조한다. 비용측면의 분석에서는 탑승자수 예상에 있어서 개발계획에 대한 예측력을 반영하는 것이 필요하다. 또한 속도 문제도 비용측면에서 비판받는 요소이다. 가속에 요구되는 에너지는 열차무게와 최종 속력을 가중하여 결정된다. 이러한 운동에너지는 공기역학적 저항에 부딪하게 되므로 속도의 제곱에 따라 증가하게 된다(UIC, 2008). 따라서 300km/h로 운행하는 열차에 요구되는 에너지는 약 150km/h로 운행되던 기존 열차의 요구 에너지의 4배가 필요하다.

 

이 외에도 Nash(2009)는 고속철 건설이 기존의 저속 철도 대체로 인한 비용-편익 측면을 고려할 때 추가적인 환경피해 없이 인프라가 구축된다는데 강한 합의가 이루어진다면 환경적 편익은 중요한 요인이 되지 않을 것이라고 주장하였다.

 

5. 혼잡세의 정치경제학

 

교통혼잡을 관리하는 것은 지속가능한 수송 인프라 정책의 핵심이다. 이 문제는 특히 도로부문에서 가장 두드러진다.

 

[그림 1] 외부비용의 상대적 비교

단위: US cent/mile   /   자료출처: Small and Van Dender (2007)

 

도로 사용의 평가비용에 대한 대부분의 연구들은 이산화탄소 배출 효과가 다른 외부성, 특히 교통혼잡과 비교해 상대적으로 작다는 결과는 보여 왔다(그림 1 참조). 이것은 기후변화의 비용이 크지 않다는 것이 아니고 혼잡으로 인해 운송부문의 더 큰 시장 실패 압력이 있다는 근거로 제시되고 있다(Small and Van Dender, 2007).

 

혼잡세 부과는 잠재적인 조세수입을 상당히 증가시키지만 부과시스템 구축 및 운영 또한 비용이 많이 든다. 일반적으로 수입중립성 (revenue neutrality)이 강조되면 정책 유연성이 떨어진다. 때론 정치적인 지원이 요구되기도 하지만 결국은 수입의 사용이 투명성과 책임성을 보장하는 것이 중요할 것이다. 현재 런던은 이러한 문제가 성공의 요인 중 하나였다.

 

최근의 혼잡세 도입사례로부터의 주요 교훈을 정리하면 다음과 같다.

 

- 교통혼잡 문제가 심각하고 대중이 이에 대해 명확히 이해하고 있을 때 혼잡세 정책을 전환함. 혼잡부과금은 그 수입의 10~30% 정도가 운영에 들 정도로 비용이 많이 들기 때문에 혼잡문제가 극심한 경우에 정당화될 수 있음.

- 부과금이 이행되기 전까지 문제점에 대한 충분한 인지가 이루어질 수 있도록 노력해야 할 것임.

- 그 목적을 혼동하지 말것. 환경 보호와 세수 증진을 위한 더 쉬운 방법들이 존재함. 혼잡세는 국내적 문제일 경우에만 적용이 가능함. 만일 국내 도로 사용의 형평성에 기반한 조세 - 즉 국내 화물운송 기준과 같은 해외 화물차량에 배한 도로세 부과, 이웃 국가와의 택시운송 경쟁에서 해외 택시공급자의 도로세를 올리는 - 등의 조치는 보다 비용효율적인 대안이 활용가능함.

- 부과율을 낮은 상태에서 단계적으로 이행하지 않음.

- 조세수입의 중립성을 약속하지 않음. 그 대신 조세사용의 투명성과 책임 있는 회계정보를 제공.

 

6. 지표와 평가

 

수송부문의 경제 및 환경평가 기술은 현재 최소한 평가제도가 일정하게 이행되고 있는 국가들은 상대적으로 성숙한 상태이다. 평가 요인에는 환경영향에서 자유로울 수 없는 수송 인프라에 대한 잠재성, 수송부문 투자의 공간적 경제적 효과 등과 같은 사항들을 반영한다. 전략적 환경평가는 핵심적인 수송 인프라 프로그램 평가에 큰 부문으로서 발전해 왔다. 유럽국가들 및 일본, 한국, 호주 등 많은 국가들에서는 수송 인프라 구축에 대한 평가기술과 의사결정 지원 도구로써 전략적 환경평가를 체계화하고 있다.

 

수송부문 평가의 핵심 사안은 비용편익 평가(CBA: Cost-Benefit Assessment)이다. CBA는 민간 및 공공부문 사업에 모두 활용 가능하지만 평가 중심이 사회후생에 있기 때문에 공공부문 분석에 주로 이용된다. 수송 인프라에 대한 CBA는 미래의 수송 사용자의 지불의사액(willingenss to pay)을 통해 편익을 측정한다. 다만 CBA기법은 환경 외부성을 평가하는데 있어서 제한적이다. CBA에 잠재적으로 포함된 이산화탄소 배출 등과 같은 환경적 비용이 가격에 첨부될 수 있다. 그러나 이산화 탄소 저감비용 또한 저감목표에 대한 피해저감액 등은 전체적인 영향평가에서 참고적으로 다루어지는 경우가 많으며, 실제적인 비용편익 비율 산정에 통합되지는 않는 경우가 대부분이다.

 

다기준 분석기법(MCA: Multi-Criteria Analysis)는 위와 같은 비용편익 분석에 환경비용 또는 편익을 합하여 계산할 수 있도록 하고 있다. MCA의 가장 큰 강점이자 약점은 서로 다른 평가 사안들에 대해 차별적인 가중치를 부여할 수 있다는 점이다. 사용된 가중치 값에 대한 결정은 종종 결론 도달에 있어서 문제점으로 지적되곤 하며, 그 과정은 세부분석에서 배제되고 한다. 비록 그 효과를 추정하기 위해 다양한 가중치에 근거한 시나리오 생산이 가능하다. 그러나 의사결정권자에게 이러한 세부사항을 일일이 설명하는 것은 쉽지 않다.

 

영국은 MCA 평가제를 이행하고 있다. 특히 영국은 1998년 도로사업 부문에 새로운 평가제를 도입한 이래 평가요약표를 사용한다. 이러한 방식은 모든 수단들에 대해 투자를 평가해보고 대규모 사업부문에 전략적 환경평가를 포함시키기 위해 발전되어 왔다. 평가 요약표는 사용자에게 사업의 순 현재가치와 안전 및 접근성 증진에 대한 화폐가치 항목 등이 포함하는 등 현재의 경제상황과 정책목표에 대한 핵심정보를 한눈에 볼 수 있도록 구성되어 있다.