1. 서론

싱가폴은 710㎢의 국토면적과 480만 명의 인구가 상주하며, 147 ㎞ MRT/LRT 라인 인프라와 90만대 이상의 차량이 이동하는 3,300㎞의 도로연장 교통체계를 갖고 있다. 이러한 인구 및 국토여건으로 인해 싱가폴의 수송서비스 전략은 교통 수요에 부합하도록 도로 건설 등에 의존하지 않고 있다.

싱가폴 교통정책은 복합적이고 보다 효율적인 공공 교통시스템과 지속가능한 수요관리 방안 마련이 필요하다. 따라서 최근에는 여행자들의 다양한 요청에 부합하고 지속가능한 도로 관리 이행을 추구하는 한편, 대중교통에 기초한 교통수단 선택을 이행하는 국토 교통 종합계획에 착수하였다. 종합계획의 목적을 달성하기 위한 핵심 요소는 도로통행세의 지속가능한 활용과 관련이 있다.

싱가폴의 도로 통행세제는 1975년 최초 시행된 이후 많은 변화를 겪어 왔다. 초기의 수동식 제도는 용지를 이용한 저기술 기반 제도였으나, 오늘날에는 다양한 기술이 결합된 세련된 시스템으로 변모하였다. 도로 통행세 제도의 경제적 원칙은 제도의 효과성을 지속하면서 사회전체의 이윤을 도출하는데 있다.

2. 수동식 도로세 제도

지역허가제도(ALS: Area Licensing Scheme)로 불리는 수동식 도로 통행세 제도는 제한된 구역(RZ: Restricted Zone), 시간대에 규정된 도시 내 일부지역에 진입하기 전에 종이 형태의 통행증을 사전에 구입한다는 것을 말한다. 동 제도는 1998년 전자식 도로 통행세 제도(ERP: Electronic Road Pricing system)가 도입되기 전까지 약 23년 동안 운영되어 왔다.

제한시간에 RZ 에 진입하기 위해서 비-승인 차량은 우체국, 편의점, 순찰대, 또는 RZ 진입 도로변에 위치한 판매처에서 통행증을 구매하여야 한다. 활용가능한 통행증은 일 단위 또는 월 단위 ALS 지역 허가증 형태가 존재한다. 개별적인 승인은 비 승인된 차량의 허가된 ALS가 나타나고, 오토바이나 스쿠터의 경우는 핸들상에 허가증을 보여서 대형 스크린을 통해 허가된 ALS가 표기되면 통제지점을 통과할 수 있다.

운영시간

ALS는 1975년 6월 일요일과 공휴일을 제외하고 주중 매일 오전 7:30분-9:30분 시간 동안 시행하는 것으로 시작하였다. 그러나 3주 후에는 9:30분 ALS 해제 이후 급격한 차량진입을 통제하기 위해 오전 10:15분까지 통제시간을 확대하였다. ALS는 1985년 6월까지 오전 피크시간대에 매주 2시간 45분 동안 운영되었으나 그 이후 주중 저녁 피크시간인 오후 4:30분-7:00까지 확대하여 실시되었다.

통제차량 및 요금

1975년 ALS 시작과 함께 3인 이상의 탑승자를 태운 택시, 공공버스, 일반차량, 그리고 오토바이 등은 허가 면제 대상이 되었으나 당해연도 여름 택시는 배제되었다. 그 후 1989년 6월에는 일반차량과 오토바이가 RZ 진입 시 ALS 허가증 구매가 요구되었다. 시행 초기 ALS 가격은 차량 당 3$ 였으나, 1980년에 5$로 점차 증가하였다. 그러나 1989년에는 이용차량이 급격히 증가해서 다시 3$로 허가증 요금이 감소하기에 이른다.

또한 1994년에는 2가지 형태의 통행허가증이 발급되었는데, 종일 제한구역 내에서 통행이 허가되는 경우와 제한된 시간 내에만 통행을 허가하는 것으로 각각의 요금은 3$, 2$로 지정？운영되었다.

ALS 제도로 인해 RZ 진입 교통량은 초기에 약 44% 감소하였으며 1988년에는 31% 수준으로 진입 교통량이 증가하게 되었다. 그러나 이러한 결과는 도시의 고용수준이 증가하고 동 기간 동안 차량이 77% 증가한 것에 비하면 교통량 감소 효과를 유지한 것과 같다. 이 같은 증가요인에도 불구하고 저감효과가 발생한 것은 통제시간 외에 도시 진입 운전자가 늘었을 뿐만 아니라, 우회도로를 이용해 진입하는 운전자가 늘어났기 때문이다.

수동에서 전자식으로 이동 필요성

수동식 ALS 제도는 상당한 노동투입이 요구된다. ALS 허가증 발급을 위해 많은 판매처와 판매자가 필요하고 통제지점에서 허가증을 수동으로 확인하는데에도 많은 인력이 동원된다. 또한 면제차량을 확인하고, 허가증 상태를 정확히 확인하는데 한계점이 존재한다. 통행허가제가 시행된 이후 낮은 요금제도로 인해 통행시간 대의 교통량 감소도 점차 그 효과가 저감되고 있으며, 전반적인 도시진입 교통량 자체가 증가하고 있기 때문에 통제시간 확대 등이 검토되었다. 그러나 요금제 확대를 위해서는 제반시설 확대와 노동력 증가가 요구되는 등 수동식 통행허가제 시행의 한계점들이 지적되었다.

3. 전자식 도로세 제도(ERP: Electronic Road Pricing)

수동식 도로 통행세의 단점이 지적된 이래, 1990년대 초반 보다 효율적인 운용을 위한 기술 요구가 시작되었다. 이에 따라 몇 년 동안 서비스 공급자와 함께 사전 테스트를 수행하였고 1995년 DSRD(Dedicated Short-Range Communication) 전자식 도로 통행세 시스템 설치 계약이 이루어지게 된다.

ERP체계는 3개의 주요 구성요소를 가지고 있다. 첫째는 차량 내에 삽입되는 충전식 스마트 카드(In Vehicle Units)로써, IUs는 ERP체계에만 사용되도록 지역 은행 컨소시엄에 의해 제작된다. 두 번째 요소는 ERP 설치장비-지지탑(겐트리-Gantries)이다. 이 장비는 안테나와 차량 인식기, 그리고 카메라 인식 시스템으로 구성된다. 따라서 동 장비의 수집 자료는 허가된 통신망을 통해 통제센타로 전송된다. 세 번째 요소는 통제센타에 있다. 통제센타는 다양한 컴퓨터 저장장치와 모든 ERP 인식장비와 연동된 전자식 시계를 보유한다.

ERP 시스템은 단순한 구조로 디자인되어 있다. 차량 IU에 충전된 스마트 카드를 삽입하면 통제구역에 설치된 ERP 지지탑을 통과할 때마다 자동으로 금액이 저감된다. 충전금액이 부족하거나 IU가 차량 내에 설치되어 있지 않다면 지지탑의 카메라 장비에 의해 인식되고 차량 소유자는 불법 통행에 대한 행정 청구 및 요금징수액을 요청받는다. 이에 불응할 시는 법적 절차에 들어가게 되어 있다.

사전 착수 프로그램

ERP 착수 이전에 두 가지 사전 작업이 이행되었다. 첫 번째는 약 68만대의 잠재적인 이용차량에 대한 IUs 설치작업이고 두 번째는 차량 운행자와 오토바이 운전자 등에 대한 사전인지를 위한 언론홍보 작업이다. 두 번째인 홍보작업은 ERP 시스템의 성공적인 착수를 위해 중요하게 다루어졌다. 홍보내용은 모든 차량 소유자에게 홍보물을 발송하여 기존의 ALS 시스템과의 차이점에 대해 설명하고, ERP가 어떻게 작동되는지, 그리고 유의할 사항 등에 공지하였으며, TV 뿐 아니라 인쇄매체를 이용해 약 1년 이상 지속적인 홍보가 이루어졌다. ERP 시스템에서는 통제지역을 통과하기 위해 엠플런스와 소방차를 제외한 모든 차량이 IUs를 설치해야 하며, 요금수준은 최초 이행시점을 기준으로 약 0.5$-3$로 운행시간에 따라 다양하게 부과되었다.

4. 제도변화 효과

교통량에 미치는 효과

ERP체계 이행 이후 ERP 운영시간대에 중심지(CBD: Central Business District)로의 교통량은 ALS 때와 비교해 약 10-15% 감소하였다. 지불하는 통행세는 대부분의 운전자 입장에서 약 0.5$-2.5$ 수준으로 ALS 때 보다 낮아졌으며, 통행자들의 행동 변화에 따른 요금구조의 변화가 나타났다. 즉, ALS 때에는 단일 요금으로 무제한 제한지역 통행이 가능하였으나 ERP 체계 내에서는 무제한적 이용자수가 감소하였다. 예를 들면, 통제 구역 내 사무직 종사자들은 출퇴근 외 시간외에 더 이상 차량 이용을 하지 않으며, 점심시간이나 중간의 회의 참석 등을 위해서 대중교통을 이용하는 사례가 늘어났다.

도로 통행세의 다양화

ERP 체계 하에서는 더 이상 노동력에 의존하지 않고 도로 통행세의 다양한 적용이 가능하다. 이러한 시스템은 네트워크 구축에 따른 도로 이용률 최적화에 도움을 준다. 이용률에 따른 통행세율 변화는 해당 구간의 차량운행 속도를 반영하여 결정된다. 즉, 고속도로의 평균 운행속도는 약 45kn/h-65km/h인 반면, 도시 내 운행속도는 20-30km/h 수준이다. 만일 평균 운행속도가 최고점에 이르면 차량 이용률이 최적이 아니며 도로 공간이 비게 되기 때문에 운행 요금은 낮아진다. 반대로 운행속도가 낮으면 이용차량이 많기 때문에 도로 이용률 최적화를 위해 통행세는 증가하게 된다. 이러한 ERP 요금율은 매 3개월마다 갱신되고 단지 몇 안된느 ERP 지지탑 정보를 바탕으로 통행량과 요금의 안정화가 가능하다.

싱가폴 ERP 체계의 경제성

최초 ERP 계약은 약 200$의 가치였다. 그러나 최초 33개의 ERP 지지탑은 현재 66개로 늘어났고, IU 설치비용은 150$ 이었는데, 최초 68만대 설치비용은 정부가 부담하였다. 당초 ERP 시스템 구축으로 인한 요금수입은 늘어날 것이라고 예상했었지만 연간 도로 통행 요금율이 조정되면서 실질적인 차량 운행자의 세금은 ALS 보다 감소하게 되었다. 따라서 ERP 도입으로 인한 정부의 수입은 전반적으로 큰 변화가 없게 되었고 차량 운전자들의 혜택을 유발하게 되었다.

ERP 시스템 도입으로 인해 운행 속도나 도로 이용의 효율성 증대 등 ERP의 효과로 인한 성과의 중요성이 보다 부각되었다. ERP 지지탑은 설치 및 운용비용은 현재까지 점차 증가하여 1998년 당시 가격의 약 1.5배에 이르렀다. 또한 IU 설치가격도 꾸준히 증가해 왔으나, 현재는 설치 경험 및 기술발전, 경쟁체제 등으로 인해 이전 수준으로 회귀하였다. ERP 체계의 확대로 인해 설치 및 운용비용이 전반적으로 상승해 왔음에도 불구하고 총 비용은 전체적인 통행세 수입의 약 20~30% 수준이다.

ERP 적용지역 확대

ERP 도입 이후 1998년 교통 계획 당국은 도시 외곽지역의 통행량 조정을 위해 ERP 지지탑 설치를 시작하였다. 2008년 말 기준으로 총 21개의 필요량 대비 15개의 ERP 지지탑을 도시 외곽 경계선에 설치하였고 현재 피크시기의 통행량 관리 작업이 이행되고 있다.

ERP 체계가 ALS를 대체함에 따라 도시 유입 차량 통제는 보다 원활해 졌지만 도시 외곽 주거율이 높은 지역으로의 고속도로 통행량은 점차 증가하였다. 따라서 2005년 8월에는 도시 북쪽으로 나가는 주요 고속도로에 ERP 지지탑을 마련하였고 이에 따라 저녁 피크시간대인 6시에서 8시까지 통행량을 약 25% 저감하였다. 또한 반대로 고속도로를 이용한 유입량 통제를 위해서 2007년 11월 ERP 지지탑을 추가로 설치하여 오후 5:30~10:00 사이의 통행량을 약 20% 저감하여 혼잡을 피하는 성과를 보였다.

도시 내 중심지 통행제한으로 인해 사무실 집중지역의 출퇴근 시간 교통혼잡은 피했지만 그 이외 시간의 인근지역 혼잡상태가 증가하는 경향을 보였다. 이러한 지역은 사무실 집중지역에 근접한 쇼핑지역 부근에서 나타났다. 쇼핑몰은 대부분 개점시간이 출퇴근 시간을 피한 오전 10:30분 즈음이다. 이용객들은 개점 시간 이후 쇼핑몰에 집중되고 또한 통행세가 해제된 시간의 평균적인 차량 이용율과 겹쳐 인근지역의 교극심한 교통정체를 야기하였다. 이러한 현상은 주중이나 토요일에 급증하였고 따라서 사무실과 인접한 쇼핑지역에 ERP 지지탑 설치가 이루어졌다. 그 결과 주중 또는 토요일 쇼핑객들의 일요일 이용률이 증가하였고 이 지역의 평균적인 교통량은 약 35%에서 20% 정도 감소하는 패턴이 나타났다. 이 외에도 도시 내에서 저녁 시간대 교통량 통제를 위한 ERP 지지탑을 추가로 설치하여 도시 내에서 발생하는 정체구간 교통량을 저감하는 효과를 보았다. 물론 많은 관광객과 사업자들이 몰리는 경우는 통행세율이 높게 부과되기도 하지만 연중 평균적인 교통량 저감에 기여하고 통행여건이 보다 원활해지는 등 긍정적인 효과를 거두고 있다.

5. 교훈

싱가폴 도로 통행세 제도 개편 경험으로부터의 핵심적인 교훈은 유연성과 적응성의 중요성이 중요하다는 점이다. 또한 도로의 혼잡을 야기하는 운행 주체들을 겨냥한 혼잡세 변화를 이끌어내야 한다는 것이다. 혼잡 통행료는 운전자들이 도로를 운행하는 실질 경험을 바탕으로 지원되고 견고해질 필요가 있다. 싱가폴은 ERP 장비 하에서 경험을 바탕으로 운행속도를 이용한 유연한 요금설계를 이행하였다. 이러한 혼잡 요금 도입은 계절적인 운행패턴과 그 변화에 따라 연중 요금율 조정이 가능하게 되었다. 따라서 모든 이용자들은 왜 도로 이용가격이 변화하였고 어떻게 하면 비용 효율적으로 운행할 수 있는지 쉽게 이해할 수 있다.

혼잡 통행세 제도는 기술적 기반 하에서 그리고 정부와 이행기관, 이용자들의 원활한 의사소통 체계를 기반으로 하는 것이 가장 효과적일 것이다. 싱가폴의 경우 언론과 홍보에 집중하였음에도 불구하고 아직까지 운전자들이 제도의 타당성에 대해 변화를 요구하거나 불만을 제기하는 사례가 있다. 그러나 이러한 상황에는 항상 대안적 요인들이 존재한다. 2008년 싱가폴의 대중교통 이용률이 증가한 것은 혼잡세를 지불할 의사가 없는 운전자들이 자가 차량 운행에서 공공 교통으로의 운송수단 대체효과가 나타났기 때문이다.

도로 교통을 통제하기 위한 통행세, 혼잡세 등이 유일한 도시의 교통 혼잡 해결책은 아닐 것이다. 궁극적으로 혼잡세를 포함한 다양한 제도들이 결합되어야 하겠다. 교통 수요는 토지이용계획이나 도시개발정책, 싱가폴의 차량 할당제와 같은 차량소유 정책, 그리고 보다 효율적인 대안 교통수단 마련 등 다양한 방식으로 관리될 수 있다. 도로 네트워크 용량은 여전히 향상되고 있으며 기술적, 선택적으로 활용 가능한 용량의 최적화가 지속되고 있다. 도로 이용의 최적화는 기술은 혼잡세의 존재 여부와 상관없이 도로 네트워크 상의 교통 혼합 발생율과 사고율에 영향을 미치는 방해요인을 제거하는데 필요한 자원들이 포괄적으로 포함될 것이다. 싱가폴은 1975년 교통체증 문제 해결을 위해 혼잡세 제도를 도입하였으며, 이러한 제도는 변화하는 교통 여건에 지속적으로 대응하기 위한 변화의 노력이라 하겠다. 싱가폴은 35년 동안 변화하는 환경에 맞게 요금전략을 바꾸고 재편해 왔지만 교통 혼잡을 제거하기 위한 관리방안으로써의 도로 혼잡세 부과라는 기본 원칙을 유지해 왔다.