1. 머리말 

 

1970년대 이후 아시아 각국의 대도시에서는 급속한 경제성장과 도시의 대규모화에 의해 교통수요가 증가하고, 도로를 비롯한 교통사회자본의 요구가 높아졌다. 사회자본 정비의 지연은 경제성장을 저해하는 요인으로도 이어지는 점에서 선진국에 의한 ODA, 세계은행(WB), 아시아개발은행(ADB) 등의 지원에 의해 교통사회자본의 정비가 진척되었다. 그러나 각국정부의 만성적인 자금부족이나 공공부문에 의한 정비사업의 비효율성이라고 하는 과제를 안고 있었다.

그 때문에 1980년대 후반부터 사회자본정비에 민간자금을 활용하는 BOT (Build-Operate-Transfer)가, 아시아 각국에서 도입되기 시작했다. 민간자금활용 기법 가운데서도 BOT와 유사한 사업형태로, BTO (Build-Transfer-Operate)이나 BLT (Build-Lease-Transfer) 등이 있다 (UNESCAP,2007).

 

2. 동아시아에 있어서의 BOT기법의 위치 부여 

 

BOT기법은 지금까지 동아시아와 중남미에서 수없이 적용되어 왔다. 이것은 교통뿐 아니라 다른 부문도 마찬가지이다. 그러나 동아시아와 중남미의 상이점으로서 다음 2가지가 지적되고 있다. ① 중남미는 소규모 사회자본에의 적용이 많은 것에 비해 동아시아 각국에서는 막대한 정비 비용을 필요하는 대규모 사회자본에 적용되고 있다 (ADB,2000), ② 중남미는 유지·운영권을 민간에 매각하는 소유권 이전형이 중심인 것에 비해 동아시아에서는 신규정비가 반수 이상이다 (국제협력 종합연구소, 2005). 이렇게 동아시아 각국에서는 신규인 대규모 사회자본 정비에 BOT기법이 적용되어 왔다.

 

3. 도시고속도로의 사례

 

(1) 필리핀·메트로 마닐라

 

아시아에서 최초로 BOT기법을 법제화한 것이 필리핀이다. 1990년에 BOT법이 제정되어 1994년에 수정된 것이 현재의 BOT법이다. 수정시에 추가된 주요 부분은 ROT나 BLT를 새롭게 규정한 것 이외에 민간제안프로젝트에 대한 취급을 명확히 한 것이다.

필리핀에 있어서, 공모에 의한 프로젝트에서는 ① 정부기관의 경험부족이나 예산제약에 의해 양질의 타당성조사를 실시할 수 없는 점과, ② 관련되는 정부기관간의 조정이 잘 되지 않을 수가 있다는 이유로, 민간제안프로젝트는 정부에 있어서 필요한 수단이다 라고 한다.

필리핀에서는 고속도로정비에 JV(Joint Venture)방식도 활용되고 있다. JV방식이란 정부가 사업에 관여하지 않고 모두 민간사업자에 의해 사회자본이 정비되는 방식이다. 예를 들면 JV에 의해 정비된 Metro Manila Skyway는 필리핀의 대표적인 고속도로다. 그러나 JV에 의한 사회자본 정비사업은 BOT법에는 근거하지 않고 있다. 정부는 통행요금이나 사업계속의 인허가에는 관계하지만 소유권을 가질 수는 없다. 일본의 대도시권에 있는 민간철도사업과 유사한 순수한 민간에 의한 사업형태다. 한편 Metro Manila Skyway의 정비는 인도네시아의 민간회사에 의한 것으로 다른 건설중의 도로의 출자자도 홍콩이나 말레이시아 등 외자가 많다.

 

(2) 타이·방콕

 

타이 국가경제사회개발계획 제6차계획(1987-1991년)에서는 민간자금활용이 목표의 하나로 되어 민간사업자가 사회자본 정비에 참가할 수 있는 법률(Act onPrivate Participation in State Undertaking B.E.2535)이 1992년에 제정되었다. 그러나 이 법률에 대해서는 용어의 정의가 애매하고, 여러 종류의 PPP를 망라하지 않고 있으며, 사업 프로세스를 정하는 틀이 없고, 리스크 배분이나 자금조달방법이 애매하다고 하는 문제점이 지적되고 있다.

방콕 도시권에 있어서의 도시고속도로는 내무성이 직할하는 ETA(Expressway and Rapid TransitAuthority of Thailand，2008년 EXAT : ExpresswayAuthority of Thailand로 개명)과 운수성 도로국의 두 행정기관이 소관하고 있다. EXAT(구 ETA)는 방콕 도심의 FES(FirstStage Expressway System)와 SES(Second Stage Expressway System) 등, 방콕 도시권내에 총 216km의 고속도로를 소유하고 있다. FES는 1981년부터 1987년까지 개통한 27.1km 구간이며, 일본의 ODA 에 의해 정비되었다. SES는 BTO로 정비되어 1993년부터 2001년에 걸쳐서 개통했다. 총거리는 38.5km 이다.

SES를 운용하는 민간사업자인 BECL(Bangkok Expressway Public Co. Ltd.)은 1987년에 설립되었다. 1988년에 위탁운영기간 30년(건설3년, 운용27년)으로 SES의 개발 권리를 얻었다. 1994년에 주식회사가 되고 다음해에 타이 주식시장에 상장하였다.

FES와 SES 전체의 교통량은 개통이후 증가하고 있다. 1997년의 통화위기 때문에 1998년과 1999년에는 감소했지만 2007년까지 다시 계속해서 증가하고 있다. 특히 도심에서 교외로 빠지는 교외노선의 교통량증가가 현저하여, 충분한 요금수입에 의해 BECL은 흑자경영을 계속하고 있다.

그러나 SES의 건설·운용을 둘러싼 여러 문제가 생겼다. 최대의 문제 1가지가 승용차의 고속도로 요금을 30바트로 하는 것에 대하여 시민으로부터 강한 반발이 있었기 때문에 20바트로 가격인하하는 것을 1993년 개통전에 타이 정부가 발표한 것이다. 당시 FES는 15바트였다. 또 ETA는 ETA만이 SES를 운용할 유일한 권리가 있어 BECL과의 수입배분 등의 계약 조건은 무효라고 주장했다.

이러한 논쟁이 타이 정부·ETA와 BECL 사이에서 계속되어 타이 정부는 국유화까지 검토했지만 최종적으로 BECL의 주 출자자였던 구마가이구미(熊谷組, 일본 종합건설회사의 하나)의 주식을 그 지방의 건설회사에 파는 것에 의해 논쟁을 끝냈다. 그 결과 BECL은 타이 자본만의 회사가 되었다. 그러나 공교롭게도 융자원인 은행이 가격인하를 받아들이지 않았기 때문에 최종적으로 계약대로인 30바트로 개통했다. 그 후 40바트, 45바트로 서서히 가격 인상되었다.

이상과 같이 타이 정부·ETA의 계약 합의를 헛되게 하는 태도에 의해, 계약이 법적 구속력을 가질 것이라고 하는 국제사회에서의 신용을 잃어버렸을 뿐 아니라 투자가에게서의 신뢰도 잃어버렸다(WB and MOC,1999).

 

(3) 중국·상하이

 

중국에서는 JV방식으로 외자를 사회자본 정비에 활용할 수 있는 법률이 1995년에 정비되었다 (Bellier and Zhou,2003). 이것이 계기가 되어 고속도로 정비에 BOT기법이 적용되게 되었다.

2009년까지 상하이시에서는 BOT로 11개 노선이 정비되어 전장 395km, 총투자 금액은 230억위안에 달하고 있다. 그 중 일간 민간자금이 170억위안을 차지하고 있다. 자본금을 출자하는 사업회사는 국유기업과 민간기업의 조합일 경우가 많다.

상하이의 지방기업이 중심으로, 그 대부분은 건설회사나 부동산회사다. BOT로 정비된 노선의 요금수준과 정부예산으로 정비된 노선의 요금수준은 같아서 중국의 타도시와 비교해서 비교적 값이 비싸다. 위탁운영기간은 원칙적으로 25년간으로 되어 있다. 공사가 지연되어도 기간은 연장되지 않는다.

 

4.도시철도의 사례

 

(1) 메트로 마닐라

 

메트로 마닐라의 도시철도 네트워크는 LRT1, LRT2, MRT3의 3노선에서 구성되어 있다. LRT1은 벨기에의 ODA에 의해 정비되어 1984년에 운용을 시작했다. LRT2는 당초 BOT기법을 이용해서 LRT1의 운용도 포함시킨 형태로 입찰하려고 했지만 실패했다. 결국 LRT2는 일본의 ODA에 의해 정비되어 2003년에 부분 개통, 2004년에 현재의 구간까지 개통했다.

전 연장16.9km의 MRT3는 BOT법에 근거한 BLT로 정비되어 1999년에 개통했다. BOT법에서는 BLT는 다음과 같이 위치가 부여되어 있다. 「프로젝트 제안자는 파이낸스 및 사회자본 건설·시설 개발을 행하고 완성후 정부기관·지방정부에서 리스에 의해 수입을 얻고, 리스기간 종료후 소유권을 정부기관·지방정부에 양도한다.」

시설 소유자는 민간사업자인 MRTC(Metro RailTransit Corporation)이다. 건설 완료후 MRTC는 정부기관에 MRT3를 리스하고, 위탁운영기간 동안의 25년간, MRTC가 관리 운영한다. 또한 MRTC는 50년간 주변지역의 상업개발 권리를 가진다 (WB,2004).

 

(2) 방콕

 

방콕의 도시철도 네트워크는 BTS라고 불리는 고가철도 2노선과 지하철 1노선이 개통하고 있다. 양자 모두 BOT기법이 적용되고 있다. 2004년에 개통한 지하철은 전장20km, 18개역으로 구성되고 있으며, 공단인 MRTA (Mass Rapid TransitAuthority of Thailand)가 소유하고 있다. 사업형태는 토목공사(지하 터널, 레일, 차량기지, 역 등)와 차량·시스템 공급을 따로따로 발주하는 방식을 채용하여, 전자는 일본의 ODA, 후자는 BOT에 의해 정비되었다. BOT는 위탁운영기간 25년간으로 민간사업자가 차량·시스템의 조달·설치 및 그 보수 관리를 행한다.

BTS는 1999년 12월에, Sukhumvit Line(17km,18역)과 Silom Line(6.5km,7역)이 동시에 개통했다. 2009년이 되어 개통후 처음으로 노선연장되고 있다. 개통 당초는 평일 이용자수 60만명, 년간 이용자수 2억명이라고 하는 수요예측을 크게 밑돌고 있어 2000년의 평균 평일 이용자수는 17.6만명, 년간 이용자수는 0.59억명에게 지나지 않았다. 그러나 2006년까지 순조롭게 이용자가 증가하고 있고, 피크인 2006년은 평균 평일 이용자수 43.5만명, 년간 이용자수 1.39억명까지 되었다. 그 때문에 최근 피크 시간대의 차내혼잡은 대단히 심하다. 그러나 민간사업자가 부채를 안고 있어 신규차량을 구입할 여유가 없기 때문에 운용 차량수는 늘어나지 않고 있다.

BTS의 사업형태는 BOT와 BTO의 융합 방식이다. 고가교 등의 철도정비에 대해서는 BTO, 차량 등 철도운용 시설은 BOT가 적용되고 있다. 방콕 도청이 책임관청이며, 철도 및 용지를 소유하고 있다. 위탁운영기간은 30년간, 민간사업자는 BTSC이며 타이의 부동산회사가 주된 출자자다. 철도정비는 BTO방식이기 때문에 개통이후의 인프라 소유자는 BMA이다. 노선연장의 건설비용은 BMA이 거출하고 있다.

BTS의 운용 시작까지 몇가지 문제가 생겼다. 그 하나가 1997년의 아시아 통화위기에 의해 바트가 폭락하고 건설비용이 당초 예정인 320억바트에서 540억바트로 뛰어오른 것이다. 그 때문에 BTSC는 운임체계를 역간 거리에 따라 15-60바트로 하는 것을 BMA에 요구했다. 한편 BMA는 일률적으로 15바트의 균일 요금을 주장했다. 최종적으로 역간 거리별로 10-40바트로 설정되었다.

 

(3) 쿠알라룸푸르

 

쿠알라룸푸르에는 BOT기법으로 정비된 도시철도가 3노선 있다. 최초로 개통한 LRT가 STAR(Sistem Transit Aliran Ringan Sdn Bhd)이다 (총연장27km). 외자에 의한 민간제안프로젝트였지만 1998년에 개최된 영연방경기대회(Commonwealth game)에 임시 사용하기 위해 정부는 제안서를 받아 들였다. 사업형태는 BOO로, 위탁운영기간은 60년간이다. 건설비의 10%는 정부에서 자금공여되고, 20%는 정부에 의한 저리대출, 10%는 일반주식, 나머지 60%는 국내자본이었다.

위탁운영계약에 즈음하여 정부는 철도운임을 낮게 억제하기 위한 제도를 정하여 매년 재검토히는 것으로 했다. 일정 수준의 이익을 약속하고 그 수준에 달하지 않을 경우에는 정부가 보상 메커니즘에 근거해서 보조금을 주는 것이다. 그 결과 운임은 전 노선을 통해 0.75링깃부터 2.95링깃으로 억제할 수 있었다 (1링깃= 약370원엔). 그러나 보조금투입이 보증되어 있는 점에서 민간사업자는 비용을 최대한 억누르려고 하고 불충분한 차량 메인테넌스와 이용가능한 차량수가 부족되는 등의 문제가 생겼다.

PUTRA(Projek Usahasama Transit Ringan Automatik)은 운전수 없는 시스템으로 움직인다, 세계 최대급의 LRT(총연장29km)이다. 사업형태는 BOT가 적용되었다. 위탁운영기간은 60년간이지만 30년후에 한번 계약을 재검토하는 형태였다. 이 노선도 영연방대회에 임시 사용하기 위해 위탁운영 계약전부터 건설 공사가 개시된 경위가 있다.

STAR과 PUTRA는 2002년에 위탁운영 계약이 중도 종료하여 정부회사로 소유권이 양도되었다. 부채액은 16.1억불로 늘었으며 정부회사가 공채를 발행해서 맡았다. 2004년에는 정부소유의 공공교통운용회사로서 RAPID KL이 설립되고 있다 (WB,2004).

KL Monorail(총연장8.6km)의 사업형태는 위탁운영기간 40년의 BOT이다. 2003년에 운용 개시되었지만 2007년에 부채변제가 몇 회 밀린 것에서 파산선고되어 이곳도 정부회사에 양도되었다.

이상과 같이 BOT기법으로 정비된 쿠알라룸푸르의 LRT3노선은 건설시의 대출금에 의해 생긴 막대한 부채를 이유로, 위탁운영기간이 종료하기 전에 정부에 양도되었다. 원인으로서 수요의 저조, 운임수입에 의존한 수익구조, 애매한 리스크 배분, 버스와의 연계 부족 등을 들 수 있다(WB,2004).

 

5.비교 분석

 

(1) 사업형태에 의한 차이

 

도시고속도로의 사례에서는 사업형태로서 BOT(상하이)과 BTO(메트로 마닐라, 방콕)이 적용되고, 도시철도 사례에서는 BOT(방콕 지하철, 쿠알라룸푸르PUTRA·모노 레일), BTO(방콕BTS), BOO(쿠알라룸푸르STAR), BLT(메트로 마닐라MRT3)가 적용되었다. 각 사례의 위탁운영기간은 25년간부터 60년간으로 크게 다르다. 위탁운영기간의 설정은 사업자의 최종적인 수익에 큰 영향을 주지만 이론적으로 설정되어 있는 사례는 없다.

BOT와과 BTO는 위탁운영기간 동안의 관리운영을 민간사업자가 행한다. 이 경우 보통 수요 리스크는 민간이 진다. 만약 자산세가 있을 경우 BTO는 징세되지 않는다고 하는 이점이 있다. 도시고속도로에 있어서 상하이는 BOT을 이용하고 있지만 상하이의 SPC에는 국유기업도 출자하고 있어 반관반민에 가깝다.

도시철도에서는 방콕 BTS의 철도정비부분이 BTO이다. 이에 의해 민간사업자는 노선연장 비용을 부담하지 않지만 노선연장계획에 관련될 수는 없다. 교통부문에 있어서 BLT 적용사례는 많지 않아 메트로 마닐라의 MRT3에 BLT가 적용된 것은 특징적이다.

 

(2) 교통사회 자본에 의한 차이

 

도시철도 개통후의 이용자수는 메트로 마닐라, 방콕, 쿠알라룸푸르의 모두 수요예측을 밑돌고 있다. 개발도상국은 소득 계층에 따라 주로 이용하는 교통기관이 다르고, 수요예측의 불확실성이 높다. 특히 도시철도의 경우 경합 교통기관인 버스 등 다른 공공교통과의 상대적인 요금설정이 수요에 큰 영향을 준다. 메트로 마닐라와 쿠알라룸푸르에서는 수요확보 때문에 요금을 낮게 억제할 수 있었지만 그것에 의해서 요금수입이 부족되고 정부에서 보조금이 투입되고 있다. 방콕 BTS의 경우 민간사업자가 몇 번이나 방콕 도청에 가격인상을 요구하고 있지만 방콕도청은 수요감소를 두려워하고 있어 응한 것은 기본 운임이 5바트 오른 2007년뿐이다.

말레이시아 도시철도는 3노선 모두 위탁운영기간 종료전에 정부소유가 되었다. 리스크 분담이 충분히 검토되고 있지 않고 이윤·리스크를 정부가 과도하게 맡아 민간사업자가 민간기업으로서 기대되는 노력을 행하지 않은 점에 한 원인이 있다고 생각된다. 유사한 문제는 메트로 마닐라의 도시철도에서도 일어나고 있다.

WB(2004)는 단순한 BOT는 도시철도정비에 적합하지 않기 때문에 다른 방식이 바람직하다고 지적하고 있다. 예를 들면 Reverse-tender BOT(가장 낮은 보조금에 대하여 입찰하는 방식)의 적용을 주장하고 있다. 도시철도는 공적부문으로부터의 보조금 없이는 사업운용이 어려운 것을 뜻하고 있다.

 

(3) 국가· 도시에 의한 차이

 

필리핀에는 BOT법이 있지만 타이, 말레이시아에는 BOT기법에 한정된 법률은 없다. 중국은 도시별로 제도를 정해서 대응하고 있다. 확실한 제도설계의 필요성은 기존 문헌에서도 몇번이나 지적되고 있다.

그러나 법제도의 유무가 BOT의 승패에 반드시 연결되는 것은 아니다. 필리핀의 과제는 BOT법이 제정되어 있는데도 불구하고 그것이 충분히 지켜지지 않고, 활용 되어있지 않은 점에 있다(Llanto, 2008). 예를 들면 계약 합의에 필수적인 경쟁 입찰을 실시하지 않는 등의 사례가 여럿 있다(ADB,2000).

 

6.결론

 

1997년의 아시아 통화위기전까지와 그 이후의 PPP는 크게 양상이 다르다고 하고, 전자를 제1세대 PPP, 후자를 제2세대 PPP라고 부르고 있다. 본 연구의 분석 대상은 주로 제1세대 기간에 계약 합의한 것이지만, 상하이 고속도로는 제2세대에 해당한다. 중국의 BOT기법은 정부의 관여가 크지만 정부도 리스크를 지고 있다. 급증하는 교통 수요에 떠밀리고 있는 측면도 있기 때문에 몇 년후에 다시 평가해야 할 것이다. 제1세대에서는 개발도상국 정부도 민간사업자도, 사회자본 정비사업에의 민간참여에 과대한 기대를 하고 있었다.

BOT기법은 적절한 제도 아래 그것을 준수하여 실시하지 않으면 민간사업자 뿐만아니라 정부, 그위에 적자를 보충하기 위해 이용되는 세금, 즉 국민이 불이익을 당하게 된다. 또 사회자본은 독점 서비스로 되는 것이 많기 때문에 개발도상국에서는 수뢰 등 정치적 과제로 되기 쉽지만, 그 해결은 법 정비만으로는 어려운 부분도 있다. BOT기법을 채용한 사회자본 정비의 경우 프로세스의 투명성이 보다 강하게 요청된다.