1. 서론

○ 경제학자들과 지질학자들은 1세기 이상 교통시설과 토지이용을 연계시키는 방안에 대해 논의하여 왔다. 역사적으로 볼 때 현대적 도심지 형태의 탄생은 조밀하고, 단순집중적인 형태에서 교통기술의 발전에 따라, 특히 개인 승용차의 등장에 의해서 도심 근교지역의 방사형 확장 형태로 변해왔다. 지난 60년 이상 동안 저밀도, 자동차 중심 개발형태의 확산경향은 대도심 지역의 대표적인 발전 양상으로 굳어져 왔다. 1970년부터 2000년 까지 미국 대도심권 지역의 인구는 62% 증가한 반면, 동일 기간 동안 도시 중심부에 거주하는 인구비율은 8%가 감소하였다(Handy, 2005). 교통기반시설에 대한 투자는 이러한 도심 중심부의 인구를 감소시키는데 일조하였다. 최근의 추정치를 분석하면 1950년부터 1990년 사이에 도심지를 지나는 새로운 고속도로 1개 노선을 건설할 경우 도시의 인구를 18% 감소시킨 것으로 분석되었다(Baum-Snow, 2007).

○ 도심근교의 방사적 확산현상의 등장은 자동차 위주의 기반시설 투자가 저밀도 토지이용 경향을 어떻게 조성하는지에 대한 대표적인 사례가 된다. 도심개발 경향은 이동성에 대한 강화를 필요로 하게 되고 이러한 방사형 확장경향에 있어서는 자동차 중심의 이동 경향이 환경에 부정적인 요소를 창출하게 된다. 이러한 뜻하지 않은 시스템은 소위 교통-토지이용 간의 연결고리 라고 광범위하게 알려지고 있다.

< 그림 1. 교통-토지이용 연결고리 >

○ 도심지의 방사형 개발로 인한 외적인 환경적 악영향과 지역사회 민원에 대한 대응으로 정책당국자들은 도심지의 밀도를 증대시키고, 자동차 의존도를 낮추기 위해 고안된 “스마트 성장”이라는 개념을 도입하였다. 이러한 정책들은 걷기 좋은 공동체를 촉진하고, 지역 내의 고용과 도심지의 인구유입을 촉진한다. 교통개선 특히, 경전철(Light Rail Transit, LRT)은 자동차 이용자들을 대중교통 수단으로 분산시키는 역할을 담당하여 오염물질을 감소시키고, 교통 혼잡을 경감하는 동시에 높은 도심지 토지 이용밀도를 달성할 수 있도록 한다(APA 2002).

○ 도시 계획 기술자들은 LRT 시설투자가 토지이용 행태를 변화시키기는 할 것이나, 교통-토지이용 이론상 기존에 구비되어 있는 대중교통 네트웍의 규모에 따라 모호한 결과가 나올 것으로 예상하고 있다. 미국 도시들은 이미 광범위하고 저렴한 대중교통 시설을 보유하고 있다. 도로는 구석구석 깔려 있고, 잘 정비되어 있어서 자동차 구입비용보다 훨씬 저렴한 비용으로 이러한 교통시설을 이용할 수 있다. 쾌적한 도로망을 갖춘 도시들에 거주하는 주민들은 손쉽게 자동차를 구매할 것이므로, LRT 투자는 주민들과 업무상 이동수요층에게 이러한 LRT를 이용하여 이동하여야 할 충분한 동기부여가 될 수 있는 상대적인 접근성 개선이 이루어지지 못할 것으로 보인다. 만일 정거장 주변의 토지수요에 변화가 발생하지 않는다면 토지이용 변화 및 고밀도 개발 경향은 보다 강력한 정부의 정책개입이 없이는 발생하지 않을 것이다(Guiliano, 1995).

○ 일단 기존의 정비되어 있는 교통상황이 계수로서 반영이 될 경우 이 이론은 LRT의 토지이용변화를 야기하는 잠재력에 대해 단정지을 수 없게 된다. 만일 이것이 효과가 있는지에 대해 판단하기 위해서는 LRT 투자, 보완적인 정책들 및 기존 교통상황들이 토지이용 변화를 야기하는지 경험적인 증거자료를 지속적으로 수집해야만 할 것이다.

○ 본 보고서는 Minneapolis Hiawatha 경전철 노선(2004년 개통)이 2000년부터 2010년 까지 해당지역에 토지이용 변화를 야기 시켰는지 그렇다면 그 이유는 무엇인지를 분석하여 이러한 영향에 대한 파악을 위해 시행하였다. 본 보고서 내에서 기존의 연구와 새로운 모델링 및 분석기술에는 상당한 차이점이 존재하고 있다는 사실을 밝혀둔다. 개발자 의사결정 이론은 이항식 및 다항식 논리모델을 사용하여 도심지 근교의 농지를 주거지로 전환시키는 일을 표현하는 작업을 수행하는 것으로 테스트 되었으나, 아직까지 도심지 교통-토지이용 상황에 대해 사용된 적은 없다. 경전철효과에 대한 이전의 연구는 사용 형식과 사유재산특성에 대해 개별적으로 결과를 도출하도록 제한하여 연구기간동안 사유재산-수준의 접근을 통한 영향분석이 되지 못하였다. 본 연구에서는 이항식 논리모델에 사유재산-수준의 정보를 이용하여 대중교통 개선이 도심지 경관을 변화시키는 정도를 시험하도록 한다. 도심지 조성에 적용시킬 경우에 토지개발자 의사결정 모델은 토지 개발자들의 의사결정 계산방법을 파악하도록 하여, 공급자 측면에서의 도심지 경전철과의 상호작용에 대해 새로운 경각심을 부여할 것이다. 특히, 어떤 형식의 토지이용방식이 경전철 정거장으로부터 이격된 거리 측면에서 가장 이득이 큰 것인지 이해할 수 있게 될 것이다. 본 연구는 미네소타주, 미네아폴리스의 Hiawatha 경전철 및 2000년부터 2010년 동안 발생한 토지이용 변화에 대한 연구에 집중하도록 한다.

○ 본 보고서는 8개의 분야로 구분되어 있다. 2장에서는 경전철 투자의 이론적인 의미를 Alonso-Muth-Mills 위치모델의 관점에서 분석하고 교통 담당기관을 기반으로 하는 새로운 이론적 접근방식에 대해 검토하였으며, 3장은 교통-토지이용 방면의 주요 연구내용을 분석하였으며, 4장에서는 사용되는 데이터에 대한 기본적인 사용을 제시하였고, 5장에서는 Hiawatha 노선에 대한 지정학적인 개요 및 연구대상 지역의 토지이용 변화를 요약하였으며, 6장은 추정 결과치들을 제시하였고, 7장에서는 내부적 요인 및 사용 변수들의 변동성을 무시함에 따른 발생가능한 문제점들에 대해 논의하였으며, 8장에 결론을 제시하였다.

2. Hiawatha 노선 – 지정학적인 개요

○ Hiawatha 경전철 노선은 북쪽으로 미네아 폴리스시의 중심가와 남측으로 Mall of America를 통과하고 있다. 이 노선은 2001년에 착공하여 2004년 중반에 완공되었다. 이 12.3 마일에 이르는 연장을 가지는 노선은 2개의 공항터미널 정거장, Mall of America 정거장 및 몇 개의 주거지 정거장 및 도심지 정거장을 포함하여 총 19개의 정거장으로 계획되어 있다. 46번가 정거장과 프랭클린가 정거장 사이 동쪽 구간의 대규모 부지는 산업지대로 사용되고 있다. 나중에 확인할 내용이지만, 이 산업부지는 2000년에서 2007년 사이 증가되고 있는 주택수요에 의해 점차 사라지고 있는 추세이다. 본 노선의 이용객수는 평일 30,500명 수준이며 도심 중심지대, 스포츠 행사 및 고용센터 등으로의 접근을 위한 수요가 많다. 본 연구에서는 < 지도 5.1 >에 나타난 바와 같이, Hiawatha 노선의 미네아폴리스 시 구간에 한정하여 검토를 진행하도록 한다. 본 연구에 수반되는 통계치 및 추정 결과치에 대한 요약은 11개의 미네아폴리스 정거장 주변지역에만 해당된다는 점을 밝혀둔다.

○ 12.3 마일 노선 중 대부분이 Hiawatha 거리에서 부터 주 고속도로 및 북남방향 주 간선도로를 따라서 운행되고 있다. 본 노선주변의 토지이용은 몇 개의 존으로 나누어 분석할 수 있다. 본 노선은 다수의 소상공인 및 기타 소규모 상업인들의 본거지인 Lake Street 상업지구를 관통하고 있다. Cedar-Riverside 정거장은 도심 중심가로 진입하기 전의 마지막 정거장으로서 고층 아파트들이 중밀도의 타운하우스와 다세대 주택과 공존하고 있어 도심 중심가의 고밀도, 고층아파트 지대로의 변환지점임을 보여주고 있다.

< 지도 5.1 연구대상 지역 - 11개 미네아폴리스 주변 정거장 1마일 이내의 지역 >

< 지도 5.3 토지이용 실태(2010) >

○ <지도 5.2>는 노선의 동쪽 지역의 많은 지대가 2000년대에는 중소기업 부지로 활용되어 왔음을 보여주고 있다. 2010년도에는 도시의 많은 부분이 공지로 남아있는 것을 알 수 있다. 도심지 Target Field 정거장 주변과 고밀도 산업지대의 작지만 주목할 만한 변화가 경전철 정거장 인근지역에서 발생하는 것을 알 수 있다<지도 5.3>.

○ 미네아폴리스시 구간에서 본 노선은 가장 인종적으로 그리고 경제적으로 다양성이 큰 지역을 지나가고 있다. 이 경전철 노선 1마일 안에, 특히 도심지 근방에서 몇 개의 고인구밀도 지역이 있는 것을 확인할 수 있다. CBD(중심상업지구)로 부터의 거리가 증가할수록 점점 인구밀도가 작아지고 개인주택들이 증가하는 것을 알 수가 있다. <지도 5.3~5.13>에서 보는 바와 같이 노선주변의 지역들은 히스패닉계 주민들(Lake Street/Midway 정거장), 흑인 거주지(미네아폴리스 남부) 및 남측 및 강변을 따라 일부 백인거주지가 분포하고 있는 것을 알 수 있다.

○ 노선을 따라 조성된 주거지 현황은 매우 다양하게 분포하고 있다. 주택의 공실률은 노선의 남측지역 보다 CBD 주변이 더 높은 것으로 나타나고 있다. 이러한 패턴은 임대가구 및 자가 소유 가구에 대한 평균적인 공간분포 현황과 일치하고 있다. 자가 소유 비중을 나타내는 지도는 특히 충격적인데, 전체의 도심 중심지구에서 자가소유 비율은 1/3도 못되는 수준을 보여주고 있다.

< 차트 5.2 토지이용 실태의 변화(2050~2010) >

3. 결론

○ 본 연구에서는 이항 논리 회귀분석을 이용하여 2000년부터 2010년 까지 사이에 Hiawatha 경전철 정거장으로 부터의 이격거리가 미네아폴리스 토지 이용실태의 변화에 미치는 영향을 추정하였다. 먼저, 미네아폴리스 나머지 지역과 노선 1마일 이내의 지역 간의 토지이용 경향의 이질화에 대한 원인을 분석한다. 경전철 노선 1마일 이내의 노동자 계층 인구의 집중, 혼합 토지개발 지역, 노후시설 및과밀개발은 개발업자들이 선호하는 재개발 토지이용 형태보다 훨씬 다양한 경향을 보여주고 있다. 정거장 주변의 기존 토지이용 실태는 노선주변 1마일 이내의 토지이용 변화의 크기와 반경을 검토하는데 대단히 중요한 의미를 지닌다.

< 지도 5.5 인구밀도 분포 >

○ 두 번째로, LRT 노선이 토지이용에 미치는 영향범위를 분석하였다. 6.1 장에서 파악한 내용을 보면 이러한 영향범위는 제한적인데 특히, 인구밀도가 낮은 주거지역, 고밀도 주거지역 및 상업 지구에서 특히 그러한 경향을 나타내었다. 논리적 회귀분석을 2개의 최적 모델(IV 및 V)을 사용하여 적용한 결과 Hiawatha 노선의 저밀도 주거지역의 토지이용 변화는 정거장으로부터 단지 90 feet 거리 정도밖에 미치지 못한 것으로 분석되었다. 유휴지가 이러한 경전철의 효과로 인해 가장 대규모로 광범위하게 영향을 받는 것으로 분석되었다. 유휴지는 가장 먼저 조밀한 토지이용 형태로 변환되는 첫 번째 형식의 토지로서 이 Hiawatha 경전철 노선은 사유지의 접근성을 개선하여 고밀도 주거수요, 높은 가격 및 이로 인해 유휴 사유지를 개발하도록 유도하는 충분한 동기를 제공하는 것으로 나타났다. 정거장에서 1마일 이내의 산업 사유지는 2005년부터 2010년 까지 미네아폴리스의 기타지역 대비 약 10% 이상의 토지 이용실태의 증가추세를 보여주고 있다. 이러한 결과는 산업 사유지는 경전철 정거장과의 이격거리에 따른 토지이용 실태 변화를 보여주지 않고 있다는 사실을 감안하면 혼란스러운 내용이다. 이러한 결과에 대한 본 연구의 나름대로의 결론은 경전철 정거장 인근의 산업 사유지 토지이용 실태증가는 비록 2005년부터 2010년 까지 전체 도심지의 주요 변화 양상은 비산업화가 주류를 이루고 있었지만 대부분 인근 주민들 및 지역적인 변수들이 복합적으로 작용한 결과로 볼 수 있다.

< 유휴지 대비 유휴건물 확률 경사도 >

○ 본 보고서의 정책적 시사점은 도시 계획 입안자들이 비용 효율성이 높은 경전철에 대한 투자 및 노선 선정 시 대단히 중요한 의미를 갖는다. 본 연구에 의한 결과들은 경전철 노선으로 인한 영향은 부유한 저밀도 지역에서는 대단히 제한적인 영향을 발휘하는 것으로 나타났다. 경전철은 유휴 사유지의 개발에 대단한 동력을 제공하며 도심지의 개발을 부추기는 것으로 나타났다. 혼합 토지이용, 높은 인구밀도, 저소득 주거지 및 노후 건축물들이 밀집된 지역에서는 경전철로 인한 토지이용 계획의 변화가 상당히 크게 나타나고 있었다. 도심 중심상업지구와의 접근성 역시 이러한 변화의 가능성을 증대시키는 영향을 미치고 있었다. 비록 지구 재조정 등에 대한 정치경제성 및 인근 주민들의 반대 등에 대해서 보다 심도 있는 검토가 필요하지만, 지구단위 계획과 같은 보조정책들도 토지 이용실태 변화에 작지만 매우 중요한 긍정적인 효과를 보여주고 있었다.

< 지도 6.4 실제 대비 예상 토지이용실태 변화 2005~2010 >

○ 추정 토지이용 변화지도와 사회-인구학적 지도를 비교하면 저소득, 소수계층지역과 높은 토지이용 실태변화 양상 간에는 분명한 공간적인 연관성이 발견되고 있다. 50번가와 Lake Street 간의 노선주변을 따라서 산재하는 지역에 대한 경전철의 효과범위는 가장 작은 것을 알 수 있으며, 미네아폴리스 도심지와 가까워 질 수록 토지이용 실태변화 양상은 점점 증대되고 있다. 비록 이것이 경전철의 영향 때문이라고 단정해서 말할 수는 없지만 기존의 인근지역의 주된 토지 이용실태와 토지이용 양상의 변화는 상당한 연관성이 있는 것으로 보이며 실제로 도심중심부의 혼합개발 지대는 보다 많은 변화양상을 경험할 가능성이 높다.

< 차트 7.1 Model I 추정치 : 토지이용 변화 확률 >

○ 본 연구결과를 이용한 향후 연구의 진행방향은 몇 가지가 있을 수 있다. 사유지 개발수준 측면의 토지이용 변화와 향락적 요소를 감안한 모델의 가격효과를 접목하여 분석하는 것이 대단히 유용할 것으로 보인다. 이는 대단히 어려운 작업이 될 것이 분명하지만 토지 이용변화에 대한 가격 탄력성을 파악할 수 있도록 해 주고, 전책결정권자들이 보다 고밀도의 보행지향적인 지역사회를 조성하는 데에 대해 긍정적으로 생각할 수 있는 통계적 자료를 제공하게 될 것이다. 본 연구는 가격 상승으로 인한 주거지의 이전을 직접적으로 고려하지 않고 있는데, 이는 중요한 문제이긴 하지만 가장 검토하기 힘든 주제중 하나이기 때문이다. 마지막으로, 대규모 대중교통 투자에 대한 정치적 경제성은 무시할 수 없는 문제이다. 본 보고서는 토지이용 실태변화를 우선적으로 시장을 기반으로 하는 시각으로 분석하였으며 따라서 도심인근지역의 토지이용 구획 및 변화는 보다 엄밀한 연구를 통해서 분석될 수 있을 것이다.