1. 서론

본 보고서는 미국 교통 분야의 석유연료 소비현황 및 국가안보차원과 더불어 이산화탄소 및 기타 온실가스 발생을 억제하기 위한 목적으로 석유연료의 사용을 감소할 경우의 공공의 이익에 대해서 검토한 보고서이다. 과학적인 분석기법과 모델들을 통해서 21세기 중반까지 온실가스에 의한 대기오염의 증가추세를 멈추어야만 한다는 점을 강력하게 시사받고 있는 상황이다. 결과적으로는 세계적인 온실가스 배출량을 향후 40년 동안 최대 80% 까지 감소시켜야 한다는 결론을 얻고 있는데, 이러한 에너지 및 온실가스와 관련된 난관에 대한 교통 분야의 대응책은 교통 분야가 미국 전 산업분야에서 사용하는 석유연료 사용량의 2/3 이상을 차지하고 있으며 미국 전체 에너지 소비로 인해 발생하는 온실가스의 1/4~1/3을 차지하고 있기 때문에 대단히 중요한 의미를 가진다고 할 수 있다.

본 보고서는 향후 50년 동안 미국 교통부문에서 목표하고 있는 에너지 절감 및 온실가스 절감량을 달성하기 위한 정책대안을 검토한다. 본 보고서에서는 각 정책대안의 시간적 영향을 정량화 하거나 모델링 하려는 의도는 없으며 다만 각 정책대안이 에너지 및 배출가스 억제기술의 공급에 대한 수요와 행태에 어떠한 영향을 미치는 지를 파악하려는 의도이며, 특히 교통부문 중 에서도 가장 석유소비가 많고 온실가스 배출이 많은 교통형식에 대해 검토하고자 한다. 정책대안을 선정할 때에는 반드시 엄격하게 선정된 공직자가 본 보고서에서 다루지 않은 안전에 대한 전반적인 사항, 경제 및 환경적인 영향 등을 반드시 고려하여야 하며 그런 의미에서 본 보고서는 특정한 일련의 정책대안을 제시하지 않았다. 다만 각 정책대안의 접근방법을 전체 교통 분야를 망라한 적용성과 전체적인 에너지 집중형의 교통행위, 교통 차량의 효율성 및 교통 분야의 에너지 공급의 온실가스 배출 특성 등에 영향을 주는 정도와 관련된 사항에 중점을 두어 분석하기로 한다. 각 정책대안에 대해 정책대안의 실행 및 수 십 년에 걸친 온실가스 절감과 에너지 절감분과 연관된 난제들에 대해서 고려하기로 한다.

온실가스 모델링과 기후변화로부터 추정되는 필요한 온실가스 감소량의 크기를 감안하면, 필요한 에너지 절감 및 온실가스 배출 감소에 대한 실행을 유도하고 유지하기 위한 세밀한 정책조절이 없이는 미국 교통부문에서는 이러한 저감목표에 의미 있는 기여를 할 수 없을 것이다. 교통차량의 점진적인 에너지 효율 개선과 향후 수십 년간의 해당 정책의 꾸준한 시행 - 일부는 공공 정책을 통해서 - 은 비록 전체적인 인구, 자동차 소유대수, 여객수요 증가, 화물물동량 증가 및 교통 혼잡이 계속적으로 증가함에도 불구하고 교통부문의 전체적인 고탄소 함유 연료사용의 수요를 절감시키는 데 도움을 줄 것이다. 그러나 교통 분야의 석유수요 증가추세를 감소시킨다고 하더라도, 향후 40년 동안 교통 분야에서 배출하는 온실가스와 이산화탄소의 대대적인 감소는 기대하기 힘들 것이다. 이러한 측면에서 향후 극복하여야 할 정책적인 난관은 지난 40년 동안 미국이 직면하여 왔던 에너지 절약에 대한 난관보다도 훨씬 복잡한 양상을 보일 것이다. 향후 40년 동안 에너지 사용량과 배출가스의 대폭적인 절감을 달성하기 위해서는 자동차의 에너지효율을 점진적으로 강화하는 것 이상의 조치가 필요하다. 교통 연료공급의 온실가스 영향을 저감하고 에너지와 온실가스를 집중적으로 발생시키는 교통행위를 저감할 수 있는 조치가 필요한 것이다.

2. 향후 정책추진에 대한 난관

교통은 미국인들의 일상생활과 상업 활동의 중심이 되는 분야이다. 이를 통해서 국민들은 보다 많은 일자리를 얻을 수 있으며, 보다 다양한 재화와 서비스를 제공받을 수 있도록 하는 동시에 다양한 영역의 사회와 교감할 수 있도록 한다. 교통은 또한, 가장 경제적으로 효율적인 장소에서 사업을 수행할 수 있도록 하고 많은 공급자와 소비자들을 접할 수 있는 장소를 제공한다. 오늘날의 교통수단과 시스템은 쉽게 또는 신속한 변경이 불가능하며, 수십 년 동안 진화해 오는 동안 미국인들의 주거지와 미국인들의 상업지역에 대해 내려진 수많은 결정들을 반영하고 있다. 미국의 에너지 집중적인 교통시스템의 다양성, 복잡성 및 편재성은 정책 수립시 많은 어려움과 기회를 제공하는 요소가 된다.

교통 분야에서 소모하는 총 에너지량과 이와 연관된 온실가스 배출량은 교통수단의 에너지 효율과 이들의 운행 환경과 관련이 있는데, 이러한 교통수단이 얼마나 자주 사용이 되며, 이들이 사용하는 연료의 온실가스 특성이 어떠한가에 달려있게 되는 것이다. 교통 에너지 소비를 절감하고 향후 수십 년간 온실가스 배출을 저감하기 위한 정책들은 분명히 개인 이동수단 용도의 승용차와 소형 트럭 및 화물이동 수단인 중형 또는 대형 트럭에 대해서 중점적으로 초점을 맞추어야 할 것이다. 승용차와 소형트럭만으로도 교통 분야의 석유소비의 2/3를 소모하고 있으며 따라서 이에 상응하는 온실가스도 배출하고 있다. 향후 강화가 예상되는 자동차의 에너지효율 및 온실가스 배출기준을 감안하면 이러한 소형 자동차에 의한 교통 분야의 총 에너지 소모량과 온실가스 배출량은 점차 시간이 흐를수록 그 점유 폭이 감소할 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고, 이들은 2030년 기준으로 역시 총량기준으로 절반이 넘는 (55~60%) 점유율을 보일 것으로 예상되고 있다.

트럭 및 견인 트레일러 등을 포함하는 중형 및 대형 자동차들은 교통 분야의 에너지 소비 및 배출 가스량의 20~25% 정도를 차지하고 있다. 이들은 2030년 기준으로도 비슷한 점유율을 보일 것으로 예상되고 있는데, 이러한 모든 내연기관 자동차들은 전체 교통 분야의 총 에너지 소비량 및 온실가스 배출량의 75% 이상을 지속적으로 점유하게 되는 것을 의미한다. 교통 분야 다음으로 가장 비중이 높은 분야는 항공여객 분야로서 이 분야의 온실가스 배출량 점유율은 향후 20년 동안 6%에서 8%로 증가할 것으로 예상된다. 따라서 3가지 형식의 교통수단 - 자동차, 트럭 및 여객 항공기 - 들은 향후 수년 동안은 에너지소비 및 온실가스 배출의 주요 원인으로 계속 남아있을 것으로 예상된다. 교통 분야의 에너지소비 및 온실가스 배출 경향에 대한 주요 변화를 야기하는 것을 목적으로 하는 모든 정책수단들은 자동차들의 운행을 감소시키는 것과 이들의 에너지소비 및 온실가스 배출 정도를 감소시키는 방법을 찾는 것에 집중하여야만 할 것이다.

승용차와 소형화물차들에 대한 정책수단 방안에는 다음과 같은 내용이 포함된다.

○ 2020년 이후 자동차의 에너지 효율을 추가적으로 증대하여 연비를 현재의 법적기준인 35마일/갤런 이상을 확보할 수 있도록 한다.

○ 가정에서의 승용차 소유비중 증가율을 감소시키기 위해 최근 승용차 사용요인으로 급부상하고 있는 쇼핑 및 서비스 목적의 단발성 목적의 운행에 대한 대책수립과,

○ 가솔린에 대한 연료의존도를 줄이고 연료의 생산과 사용 시 온실가스 배출이 작은 에너지를 선호하도록 자동차 연료 다변화를 추구한다.

화물트럭에 대한 정책수립 방안에는 다음과 같은 내용들이 포함된다.

○ 연료 저감기술이 적용된 트럭 디자인과 기술의 도입 및 개발을 촉진시킨다.

○ 보다 에너지 효율이 높은 운영 및 유지관리 방안을 보유한 화물차량 운용기술을 광범위하게 도입하도록 촉진하고

○ 디젤연료의 사용을 감소하고 생산과 연소시 온실가스 배출량을 저감할 수 있는 연료의 사용을 권장하기 위해 연료 공급원을 다양화 시킨다.

여객 항공기에 대한 정책수립 방안에는 다음과 같은 내용들이 포함된다.

○ 차세대 항공기로의 전환을 가속화 하여 보다 에너지 효율을 높이고 배출가스를 저감할 수 있도록 하며,

○ 보다 개선된 항공 교통관계 절차 및 시스템을 이용하여 보다 효율적인 항공노선 개발 및 운용이 가능하도록 추진한다.

이러한 주 교통수단에 대한 에너지 효율증대 및 배출가스 저감을 성공적으로 실현하기 위해서는 (a) 자동차, 동차 연료 및 관련 기반시설 공급자, (b) 자동차를 소유 및 운용하는 주체 및 상업화물 및 여객서비스를 공급하는 주체, (c) 이러한 서비스를 필요로 하는 소비주체 들의 행위와 의사결정에 영향을 줄 수 있는 정책들이 필요하다. 이러한 이해당사자 그룹들에게 인센티브를 부여하고 실행을 독려하지 않는 정책 접근방법으로는 절대로 목표하는 결과를 얻을 수 없을 것이다. 이러한 논의의 가장 중요한 점은 온실가스 배출을 조기에 조절할 수 있도록 하는 방안과 금세기 중반까지 상당한 양의 온실가스 배출량 저감을 달성하는데 가장 적절한 정책조합 및 정책수립에 있다고 할 수 있다.

3. 전략적 관심사항들과 정책들의 공조

미국의 장기적 정책수립은 교통수단과 연료에 대해 보다 에너지 효율이 높은 자동차를 생산하고 디젤이나 가솔린을 대체하는 다른 에너지원의 개발을 독려하기 위한 규제조치로 일관해 왔다. 자동차 제조사들이 자동차 연료소비 효율을 높이도록 요구하는 연방정부의 규제는 1970년대부터 적용되어 왔으며, 2012년 이후부터는 경 화물자동차 및 신규 자동차에 대한 온실가스 규정치 까지 동반하여 적용되고 있다. 현재 중, 대형 화물차량에 대한 에너지 효율 규제책이 준비 중에 있으며, 다른 대형 교통수단에도 이러한 비슷한 규제책이 궁극적으로 적용될 것으로 보인다. 최근의 연방정부에서 도입한 개정된 연료규제안은 교통연료에 일정부분의 생애주기 개념으로 저 온실가스 배출연료를 포함할 것을 명시하고 있는데 이는 교통 생산품의 공급측면을 기반으로 하는 정책 접근방법을 대변하고 있는 것이다. 반면에, 교통차량을 사용하는 이용자의 의사결정과 행동양식에 영향을 주는 정책은 거의 적용되고 있지 않고 있다.

공급자 중심의 자동차 및 연료 규제기준은 정책결정권자들이 택할 수 있는 유일한 선택사항이 아니며, 반세기 이전에 원하는 교통 에너지 소비 및 온실가스 절감 목표를 달성하기 위해서는 소비자들을 대상으로 하는 기준들도 반드시 제시되어야만 한다. 본 보고서에서는 이러한 정책 옵션을 다음과 같이 제시하고 있다.

○ 교통 유류세 신설

○ 자동차 효율기준과 현급 보상책

○ 교통 연료에 대한 저탄소 기준

○ 승용차 소유비율을 낮추기 위한 토지이용 계획과 여행수요 조절방안

○ 자동차 운행 효율성을 향상시키기 위한 교통기반시설에 대한 공공투자 증대

본 보고서는 각 정책대안들이 교통 에너지 소비 및 온실가스 배출에 어떻게 영향을 미치는지 파악하고 이들이 에너지 소모와 온실가스 배출량이 많은 교통수단에 얼마만큼 영향을 미치는지, 자동차, 기타 교통수단의 에너지 효율성 및 교통 에너지 공급측면의 온실가스 특성에 어떠한 영향을 미치는지를 파악하도록 한다. 이 세 가지의 모든 요소와 전체 교통수단에 모두 영향을 주는 정책들은 교통 에너지 소비 및 배출가스 발생 측면에 가장 영향을 많이 주는 정책이 될 것이다. 각 정책을 얼마나 조속하게 실행에 옮길 수 있느냐가 현재시점에도 온실 가스는 대기 중에 지속적으로 쌓여가고 있다고 하는 점을 고려할 때 대단히 중요한 요소이다.

4. 전략적 정책입안을 제시하기 위한 연구

비록 본 연구가 연구 아젠다를 개발하는 업무는 제외되어 있지만 본 보고서에서 논의되는 문제점들은 전략적인 기반 하에서의 단기적 및 중기적 정책대안들의 장기적 중요성에 대해 지적하고 있다. 전략적 정책수립 접근방법은 재래적인 기술발전을 지원하는 역할보다 보다 더 심도 있는 연구를 필요로 한다. 이는 많은 정보와 해석적인 기술을 사용하여 다양한 분야와 학문을 섭렵해야 하는데, 예를 들어 생산성과 교통과의 연관성에 관한 경제적 연구, 정책수단이 법률체계에 미치는 영향에 대한 정치적 연구 등을 보면 이러한 의미를 알 수 있을 것이다. 이러한 정보를 이용하여 정책 결정권자들은 어떤 대안들이 좀 더 상호작용을 일으킬 수 있는 여지가 있는지, 어떤 정책이 단시간에 최대의 효율성을 나타내는지 및 원하는 정책효과를 발휘하기 위해 취할 수 있는 시행방안이 어떤 것이 있는지를 좀 더 자세히 평가할 수 있다.

이러한 연구는 많은 관련된 의사결정에 영향을 미칠 수 있다. 이는 교통담당기관들에게 해당 교통네트웍을 보다 에너지 효율화 하고 소비자들에게 보다 높은 연료 소비세를 부과하는 것의 중요성을 깨닫게 하는 계기가 될 것이다. 이들로서 트럭 의 크기제한 및 중량규제 등과 같은 다른 공공정책들이 에너지 소비절감 및 베출가스 저감에 상당한 기여를 할 수 있다는 사실을 보여주게 될 것이다. 또한 이러한 결과는 에너지 소비가 체계적으로 사용되는 기반 하에서 이러한 특정 교통수단에 적용되는 규제들이 보다 더 효율적으로 작동된다는 사실을 파악할 수 있을 것이다. 새로운 차량기술 및 연료기술에 대해 교통 분야의 에너지 효율증대와 온실가스 배출 저감 성능을 평가할 경우 의미 있는 결과를 얻기 위해서는 차량의 규모, 사용빈도 등과 같은 교통 분야의 여러 규제책들이 반드시 정확하게 고려되어야만 한다. 보다 일반적인 관점에서 본 연구는 새로운 에너지 및 교통기술에 대한 적극적인 지원 정책이 세계의 다른 지역 및 제조업, 건설업 및 농업 등과 같은 교통 외 분야에 대한 석유가격, 에너지 소비 및 온실가스 배출량 등에 영향을 미치는지에 대한 명확한 성과를 나타내 줄 수 있다.

어떤 전략적 정책수단들을 추구하던 간에 이들을 성공적으로 도입하고 유지하는 것은 전적으로 대중들의 에너지를 보존하고 온실가스를 감축하려 하는 의지에 달려있다고 할 수 있다. 수십 년간 대중들은 교통 분야의 에너지를 절약하여야만 하는 - 대기질을 개선과 석유자원 고갈을 염려하여 - 다양한 요인을 인지하여 왔다. 이러한 대중들의 관심사에 추가적으로 기후변화가 등장한 것이고 비록 이 문제에 대한 공공의 정책들의 전략적인 정책공조가 그다지 새로울 것은 없지만 점점 더 시급해지고 있는 상황은 분명하다.